美国财政紧缩初政对经济影响尚不明朗

陈晶

美国财政悬崖一度是2013年美国经济面临的最大不确定性因素之一。按照原有财政法案，美国之前采取的一系列财政刺激政策在2013年1月到期后自动停止，包括2012年底到期的税收优惠和财政支出政策两部分。税收自动增加和财政支出的减少将导致财政赤字急剧减少，并将通过税收与支出乘数对经济产生紧缩效应，从而使经济面临陷入衰退的风险。

相对温和的初步减支增税方案

减税政策主要包括：一是2001年、2003年、2009年三次减税法案形成的减税政策到期，限制高收入群体避税的可替代性最低税收（AMT）生效；二是2011年生效的薪资税2%减免结束；三是2011年底即已到期或2012年年底到期而会影响2013年收入的税收减免政策，以企业投资性资产列支优惠为主；四是基本医疗法案中的对高收入群体的增税政策。

支出政策包括三大内容：一是根据2011年预算控制法案自动生效的限制选择性和强制性财政支出政策，将在2013财年减少财政支出540亿美元；二是由《2012中产阶级税收减免和就业创造法案》延期的紧急失业补助到期，将在2013财年减少财政支出340亿美元；三是针对医生的医疗支付率下降27%，将在2013财年减少财政支出100亿美元。

为避免财政悬崖，2013年1月3日美国参、众两院紧急达成了《2012年美国纳税人减税法案》，新法案的签署生效避免了严重的财政紧缩效应，使美国经济暂时避免“坠崖”。

在税收政策方面，大部分税收优惠政策得以延长，过去10年针对较低收入纳税人实施的临时性低税率将永久延续，同时在2012年到期的其他税收优惠也得以延续。增税主要体现在：一是停止2%薪资税减免：随着临时性的薪资税削减措施到期，受薪者每年多缴纳的税收将最高达到2000美元；二是增加了数项对高收入群体增税政策，对个人年收入超过40万美元、夫妻年收入超过45万美元者的所得税率提高至39.6%；500万美元以上的财产税税率提高至40%；资本利所得税提高至20%。

支出政策方面，自动削减赤机制于2013年3月1日正式生效。自动削减赤字机制将在10年内削减支出共约1.2万亿美元。支出削减为定向削减，主要集中在国防支出和交通运输支出这两项。从总量上看，美国财政支出的规模仍然呈增长趋势。

按规定，自动减赤机制将在2013财年削减850亿美元支出，其中通过国会每年拨款提供资金项目的可支配支出削减达710亿美元，占主要部分；国防开支（不包括军事人员支出）将减少8%左右，约427亿美元，占到一半左右；医疗支出限定最高削减上限2%，削减空间比较有限（见下表）。

美国国会预算办公室（CBO）在2013年2月发表的《2013～2023财年预算和经济展望》中预测，如按新法案的减支增税计划实行，美国2013财年的联邦预算赤字将缩减至8450亿美元，占GDP的5.3%，是自2008年以来的最小规模。预计2013年美联邦收入将增加2590亿美元，达2.7万亿美元，占GDP比重约16.9%；联邦支出仍将增加 150亿美元，达3.55万亿美元，占GDP比重从2012年的22.8%轻微下降至22.2%。

对经济影响的评估

目前的紧缩方案对经济的影响要到3月份以后才会逐步体现，美联储尚有宽松的货币政策作为缓冲。

美国国会预算办公室在2013年2月发表的《2013～2023财年预算和经济展望》中预测，即使在没有财政紧缩的情况下，2013年美国经济增速也将低于其潜在水平，失业率仍将维持高位。现行的财政紧缩措施将使2013年美国经济增长收缩1.5个百分点，其中大部分的影响（1.25个百分点）来自于自动减支、工资税减免到期和高收入者边际税率的提高这三项主要措施，其余0.25个百分点来自支出和税收政策的其他微幅调整。据CBO预测，受制于财政紧缩政策，2013年美国经济增速将放缓至1.4%，失业率将达8%，通胀和利率继续维持低位。经过1年的调整，从2014年开始，美国经济增速有望逐步回升至3.4%，并在接下来的2015～2018年中保持3.6%的平均增长水平。

经济活力逐步增强的部门将成为支撑经济增长的主要动力：住宅投资将进一步改善；房价和股票价格上涨将使美国家庭财富增加。美国国会预算办公室预计，2013年消费将温和增长，商业投资稳步回升有助于增加就业和家庭财富的增长。同时，宽松的货币政策有助于支持家庭和企业的支出。

未来的不确定性

新法案消除了财政悬崖的大部分影响，但依然预留了较大不确定性。美国联邦政府的举债额度在2012年底已触及16.4万亿美元上限，美国财政部目前正采取临时性措施来维持联邦政府运营。美国国会众议院通过的短期调高公共债务上限议案允许美国财政部继续发行国债，以维持联邦政府运营至5月19日。此外，美国国会参众两院还需要讨论通过联邦政府2014财年的预算案。在未来几个月内，债务上限及2014年度财政预算谈判依然会是美国政治争论的焦点，美国财政问题将继续影响市场预期。

美国新财政法案避免了对经济严重的短期冲击，但对美国财政的长期可持续性帮助不大。据美国国会预算办公室预计，相比财政悬崖中极端措施启动所能带来的预算节省，上述法案将使美国财政赤字在未来10年内增加4万亿美元。CBO认为，美长期预算仍面临三大难题：庞大的联邦债务、飙升的医疗保健费用和人口老龄化负担。需防范美国债务不可持续所产生的财政风险，及由此产生的对世界经济的冲击。

美国财政政策的中长期取向已经明确地指向紧缩，进一步减赤与增收是未来的主题。在美国联邦财政支出结构中，法定支出占比高达60%，压缩空间相对有限。目前联邦政府税率水平处于20世纪40年代以来的最低区间，随着经济增长的内生动力增强，美国或能够逐步承受更多减税退出，财政赤字得以实质性的改善。

（作者系商务部研究院美大研究部副研究员）

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