新疆墨玉县居民收入状况及贫困问题调查

李晓霞

摘要：新疆墨玉县是国家扶贫开发重点县。导致这里贫困的原因，宏观地看与自然环境、人口素质、产业结构、教育水平有关，具体到个体家庭，则缺少劳动力、病残拖累、个人努力不足等都是原因。国家和自治区的扶贫开发已十多年，目前这里居民收入持续增长，但总体仍相对较低；收入来源多元化但持续增长困难。为了尽快改变这里的落后面貌，文章建议：进一步提高社会保障水平，改善公共服务，扶助弱势群体；要提高教育和就业水平，促进群体间正常流动；要加强培训工作，拓展劳务输出渠道；要科学有序的进行水土开发，让农牧民从水土开发中受益。

关键词：城乡居民收入状况；贫困问题；调查；墨玉县

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：

墨玉县位于昆仑山北麓，塔克拉玛干大沙漠南缘，总面积2.5万平方公里，其中山地占8.5%，沙漠占85.6%，平原绿洲仅占5.9%。全县总人口53.11万人，耕地面积53.38万亩，人均占有耕地1亩。长期以来，墨玉县因自然条件恶劣、生态环境脆弱、交通闭塞，加之县域内可开采的矿产资源并不丰富，农业生产居经济主导地位，人多地少的矛盾突出，经济发展缓慢，社会发展滞后，城乡居民收入相对较低，贫困人口比重大。1986年墨玉县被列入新疆11个国家核定扶贫专项贷款扶持贫困县之一，此后在1994年、2006年都被列入国家扶贫开发工作重点县。带领全县人民脱贫致富一直是墨玉县党委和政府不懈努力的目标。

2012年8月，新疆社会科学院对墨玉县进行了一次社会发展和社会稳定情况调查，本报告是该调查的一个分报告。

一、城乡居民收入状况及存在的问题

（一）居民收入水平持续增长，但总体仍处于相对较低水平

墨玉县人均生产总值由1978年的150元增至2011年的4053元，翻了4.7番，年均递增10.5%；农民人均纯收入由1978年的50.9元增至2011年的3067.5元，翻了6番，年均递增13.2%；2011年城镇居民人均可支配收入达14289.1元，比2005年增长了2倍。单位从业人员数由1978年的5673人增加到2011年的14027人，单位从业人员平均工资由1978年的671元增加到2011年的37177元，翻了近6番，年均递增12.9%。农民人均纯收入明显变化是进入本世纪后，2003年达到906元，2008年达到1994元，2011年达到3068元。单位从业人员工资水平增长较快是在1995年后，近几年增速再提，达到3.75万元，由此带动了城镇居民可支配收入的提高。城镇居民收入的快速增长也导致城乡收入水平差距的进一步扩大，2011年农村人均纯收入是城镇居民可支配收入的21.5%，这个比例在2009年为28.3%。

作为国家级贫困县，墨玉县城乡居民的收入水平虽然有了很大提高，但与全疆平均水平相比，仍有较大差距。2011年新疆农村居民人均纯收入为5442元，比上年增长17.2%；城镇居民人均可支配收入15514元，比上年增长13.7%。与全疆平均水平相比，2011年墨玉县城镇居民人均可支配收入增长幅度高（高出15.1个百分点，达到28.8%），农民人均纯收入增长幅度低（低了6.3个百分点，为10.9%），农牧民增收问题是墨玉县改善民生工作中最大的问题。

（二）农牧民收入来源多元化，但实现持续增长目标仍面临诸多不确定因素

2011年，墨玉县总人口53.11万人，其中农业人口占到89.5%，为47.53万人。提高农牧民收入水平是墨玉县脱贫致富道路中最关键的环节。近年来，墨玉县农村经济结构调整力度不断加强，劳务输出、林果业、畜牧业、设施农业、手工地毯业等成为拉动农民增收的主导产业，农民人均纯收入得到了大幅度的提升，2011年农民人均纯收入3067.54元，比2010年增加10.9%。从收入来源构成看，收入多元化的趋势更为明显，传统的农作物种植已经退居次要，林业、外出劳务收入分别占35%和30%，种植业和养殖业占近30%，工业和服务业各占3%。

近几年农牧民人均纯收入的提高，主要是第一产业收入的提高，第一产业中又主要是林业收入提高。2000年林果业收入占农民收入的3.8%，2011年已经占到近35%（1043元），表现出林果业迅速发展带来的明显收益；畜牧业收入也有增长，由2000年占收入的10.2%提高至2011年的16%（491元）；与此同时种植业收入比重在降低，由2000年占收入的41%降至2011年的13%，而且粮食收入值在下降，2010年为198.19元，2011年为127.85元，这是受农林兼作的影响，林果业的发展直接影响农作物收入，粮食安全问题将日益凸现。与2010年相比，第二产业、第三产业的收入值均有明显下降，说明农村二、三产业在收缩，墨玉县工业化和城镇化进程迟缓。

农牧民劳务输出收入持续增加，由2000年的人均26元增加到2011年的922元（参见表1），占农牧民当年纯收入的30.5%。2007年，墨玉县劳务输出首次突破10万人，2011年已达到13.3万人，创收4.2亿元，其中9月至11月棉花采摘季节大量农民去阿克苏等地采摘棉花在墨玉县劳务输出方面占重要地位。

数据来源于《2009墨玉年鉴》《墨玉县统计年鉴2011》

2011年墨玉县农民人均纯收入不仅远低于自治区的平均水平（5442元），也低于和田地区的平均水平（3443元），农民增收工作任重道远。就目前农民的收入结构看，虽然林果业价格水平高、发展后劲大，劳务输出已经成为城乡居民认可和接受的增收方式，但其持续发展都面临着一些问题。林果业受气候、虫害影响较大，同时也有市场价格波动的风险。目前墨玉县核桃的品质受到一些质疑，如果不能及时在产品质量、品质上下功夫，其市场需求及价格预期将受到严重影响，而林果业发展已经影响到粮食产量，如果林果产品产量或价格明显下降，粮食又不能自足，其社会风险将急剧上升。在劳务输出方面，墨玉县居民文化程度普遍较低，大部分务工人员工种仅限于干工序较简单、劳动强度较大、收入较低的体力劳动，收入效益低下。目前劳务人员及收入构成最多来自于采摘棉花，而近两年随着人工采摘棉花成本的提高，机械采棉的面积在扩大，人工采棉市场的劳动力容量和增收空间在逐年萎缩。大力培训务工人员的技能、提高其就业能力，扩大转移就业范围和工种，促进农民进一步增收便成了墨玉县一项十分紧迫的任务。

（三）机关事业单位人员工资水平仍相对较低，对提高收入水平有较高期望

2011年，墨玉县单位从业人员1.39万人，占全县总人口的2.6%，其中机关事业单位人员最多，达到1.27万人，企业人数较少。与2010年相比，单位从业人员的平均工资从28919元提高到37495元。从统计数据（《2011年墨玉县统计年鉴》）看，工资提高的主要是国家机关和事业单位职工，达到39516元和38615元。城镇集体单位（96人）平均工资未升反降了3.65%，为26234元。国有企业职工（1121人）的工资上涨幅度较小，工资水平较低， 2011年工资水平是机关公务人员的49%。

与企业从业人员相比，机关事业单位人员收入水平较高且很稳定，月均工资水平达3200-3300元。墨玉县属艰苦边远地区类别中的五类地区，津贴补助水平相对较高，但到笔者调查时的2012年8月，自治区财政支持的津补贴平均一年只有12000元，远低于自治区21000元的标准。而墨玉县的物价相对较高。调查中，不少干部反映在墨玉县这样地处偏远、自然环境和社会环境均不佳的区域工作，目前的工资水平仍较低，吸引不了外来人才，也留不住本地人才。据统计，全县每年都有100人左右调离、考录到其他地方工作或辞职。干部们普遍对提高工资收入，主要是津补贴收入抱有较大的期望。另外，不属于机关事业单位范围的村级基层干部报酬更低，致使村干部选人用人难度大。

二、贫困状况及致贫原因分析

墨玉县农村人口占绝大多数，农民收入水平不高，贫困人口主要分布在农村。贫困人口的数字是动态变化的，受到扶贫标准界定与脱贫工作的双重影响。这些年，贫困认定标准越定越高①，因此虽然大力度的脱贫工作使许多人提高了收入水平，改善了生活状况，但贫困人口的数字并未明显减少，脱贫工作已日渐由维持基本生存的温饱型向改善生活的发展型转变。

1996年，墨玉县362个行政村中有205个村是贫困村，列入自治区百万人温饱计划的贫困户2.64万户，占全县农村总户数的33.2%；贫困人口11.61万人，占农村总人口的33.4%。

2000年底，墨玉县有特困人口1.79万户、8.12万人，占和田地区特困总人口的三分之一，占自治区特困总人口的近五分之一；有低收入贫困人口7.28万户、30.76万人，当年农民人均纯收入666元，低于全国865元的低收入标准。

2009年贫困认定标准提高后，墨玉县重新核实确定贫困人口为4.61万户、19.18万人。全县农村特困人口群体已总体过渡到低收入人口群体，2006～2009年累计使低收入户2.4万户、10.39万人稳步越线。2009年，各乡（镇）、农经局和民政局进行城乡低收入群体调查，调查结果显示全县农村人均年纯收入1000元以下贫困群众19.14万人，城市月收入188元以下贫困群众1.33万人。（《2009年墨玉县年鉴》）

2011年贫困认定标准提高到2300元后，墨玉县经重新核实，确定贫困人口为6.03万户、26.01万人，贫困人口占全县农村总人口的54.73%。扶贫开发重点村358个，占全县总村数的98%。新的贫困认定标准使扶贫政策覆盖到更多的低收入人群，促进刚越过温饱线的贫困农民尽快实现脱贫致富，也加大了政府对扶贫工作的投入。

贫困状况的另一组数据是享有最低生活保障人群。自上世纪90年代末建立城镇居民最低生活保障制度和2007年实施农村最低生活保障制度后，随着保障水平的不断提高，被保障人群也在不断扩大（参见表3）。2011年，墨玉县家庭成员人均月收入低于157元持非农业户口的城市居民，家庭人均年纯收入低于700元的农村居民，可分别申请城市低保和农村低保。当年，墨玉县有城市低保对象6468户11643人，占城市人口的22%；农村低保对象32138户86279人，占农村人口的20%，还有农村五保户2688户3850人（按每人每月160.6元的标准供养）。其贫困面由此可见。

数据来源：2009年《墨玉年鉴》、2011年《墨玉年鉴》墨玉县民政局提供资料

在墨玉县，农村居民贫困面大，虽然通过抗震安居工程、义务教育减免政策、新型农村合作医疗等社会事业的实施，贫困群众的住房、就医、子女就学问题基本得到保障，但仍存在贫困家庭收入水平低、生活质量差等问题。人均纯收入中政策性收入所占比例大，广大农户的收入对国家补助政策的依赖性较强。城镇贫困人口普遍因下岗或失业丧失劳动能力而致生活困难。当然，就全县而言，城乡居民收入也有高有低，与其他地方一样，这里贫富差距也在不断加大，经济大户掩盖贫困户的现象在各村普遍存在。

导致贫困的原因，宏观地看与自然环境、人口素质、产业结构、教育水平等有关，具体到个体家庭，缺少劳动力、病残拖累、子女高等教育支出、个人努力不足等都可能导致家庭贫困。

墨玉县域经济以农业居主导地位，2011年，全县农业人口占人口总数的89.5%，农业收入占农民人均收入的62.9%。农业发展较多地受到自然环境制约：地处沙漠边缘，沙漠占85.6%，平原绿洲仅占5.9%，春夏季绿洲多沙尘暴浮尘天气，农业生产易受风沙的影响；水资源短缺，耕地面积缩小，加之人口自然增长率持续较高，县人均占有耕地仅1亩，人地矛盾日益突出，对农业生产和农民收入形成制约。贫困人口往往收入来源单一，更多地依赖种植业生产，而农产品市场价格波动大，低收入者脱贫后返贫率也较高。

导致贫困的原因也与当地的社会文化环境有关。墨玉县域内单一民族聚居，语言及文化的独特性使其外向交流难度大，在商品经济迅速发展、资金和劳动频繁流动、技术和产品快速更新的当代社会，本地农村富余劳动力转移就业难度大，即使转移就业也大多从事低技能、低收入的体力劳动，自我发展困难。农村居民离婚率、再婚率高，婚姻家庭不稳定，家庭资产聚居有限，生产积累受到制约，失偶家庭多也给家庭生产生活带来严重影响。上世纪80年代，新疆社会科学院在墨玉县扎瓦乡夏合勒克调查，已婚人员中平均结婚3.5次左右，三分之一左右的家庭为不完全家庭和老人家庭（家庭主要成员男60岁以上，女55岁以上）[1]。这种离婚率较高的现象至今未得到明显改变。

人均耕地面积少，一直是制约墨玉县农民增收的重要因素之一，提高单位面积农作物产量和品质、发展多种产业，包括农民转移就业，都是解决人均耕地面积少这个发展瓶颈的有效方式。不同乡镇的发展情况不同，2011年墨玉县16个乡镇，人均纯收入3000元以上的有11个乡镇，最高的卡瓦克乡，3963元；3000元以下的有5个乡镇，最低的阿克萨拉乡，2769元。从各乡镇情况看，人均纯收入高低并未明显受人均耕地面积大小的影响，相反，人均耕地少的乡镇劳动力转移收入相对较高，如忙来乡；耕地较多的乡镇在农业、林业、畜牧业获得收入多，但林业收入比重并不决定人均收入水平，如阿克萨拉乡人均收入水平低，但其林业收入的比重很高。

墨玉县贫困户中因病致贫、返贫的较多。近几年医疗卫生条件有了很大改善，新型农村合作医疗制度和民政医疗救助制度使农民能够及时看病、看得起病，但农村居民卫生保健意识较差，传染病、地方病的发病率仍较高，大病医疗救助仍需完善。据县卫生局领导说，墨玉县癌症病人较多，乳腺癌、子宫癌发病率高。新农合一年支付6万元封顶，一些病人住院治疗无钱化疗，延误病情，因病返贫的家庭较多。

三、扶贫成效及其存在的问题

墨玉县是国家、自治区重点扶持的贫困县，扶贫工作持续多年，成效也颇为突出。2000年，当时的地委副书记阿不都热合曼·库尔班负责墨玉县托胡拉乡塔什坎特村扶贫试点工作，探索出一靠商品、二靠扶持、三靠科技、四靠基础、五靠服务、六靠班子的到村入户扶贫的一套措施和新办法，取得明显成效。2000年全村人均增收268.8元，187户、829名贫困者解决了温饱。塔什坎特村到村入户扶贫试点的成功，为和田地区扶贫工作树立了可资借鉴的典范，在全疆范围内产生较大影响。自治区主要领导据此认为，和田地区有希望“三年解决温饱十年彻底解决问题”，但事实上，至今贫困问题仍是墨玉县，乃至和田地区最为重要的经济和社会问题之一，表现出大面积脱贫工作的复杂性和长期性。

长期的扶贫工作探索出多种扶贫方式，由最初的送钱、送粮、送衣，弥补贫困人口一时温饱之需，逐步向制度化、规范化、长效化发展；由完全政府推动的扶贫，逐步变化为贫困农民要求发展、主动发展；由输血式、给予式扶贫，发展为造血式、开发式扶贫，将对口扶贫、异地搬迁、整村推进、产业调整、发展林果业和设施农业、劳动力转移、富民安居（抗震安居）等措施以及建立和不断完善贫困人口的生活、医疗、教育、养老等社会保障制度结合起来，有力推进了低收入人群脱贫致富的进程，农村贫困人口逐步减少，农民收入稳步提高。

目前墨玉县扶贫工作存在一些制约和问题：

1.地方财政困难，扶贫力度有限，扶贫项目配套难度大

墨玉县是贫困县，财政收入少，近几年财政收入增长较快，但总体水平仍很低。1978年，墨玉县财政收入只有211万元，到“十一五”末达到8166万元，2011年达到12170万元，首次突破亿元大关，相比1978年翻了5.8番，年均递增13.1%。同时，县级地方财政一般预算支出增长更快，由1978年的900万元增至2011年的22.1亿元，年均增长18.1%。财政自给率由1978年的23.4%下降到2009年的4%，近三年，财政自给率又呈上升趋势，2011年达到5.5%（参见表6）。县级财政困难，中央、自治区财政投入有限，贫困群众缺少自有资金，发展能力弱，实施扶贫项目难度大。目前各类项目较多，但只保证项目主体工程的资金，其他辅助项目需要本地配套，如三通一平（水通、电通、路通和场地平整）、排水、供热、围墙等，多则需资金上百万，少则二三十万。由于这类项目配套资金的要求，地方财政困难的贫困地区想拿却不敢拿项目，拿不到项目。部分扶贫项目由于资金补助过低，贫困户无力拿出足够的自筹资金，使得部分项目实施困难。如自治区实施的针对贫困农户的棚圈改造项目，建60平方米牲畜棚圈，预计需要投资1万元左右，自治区补助标准为3000元，其余让农户自筹。这给项目户造成很大压力，有的项目户卖了牲畜建棚圈，棚圈建好了牲畜也没有了，如此不仅没有达到扶贫的目的，反而造成新的贫困或者更多的扶贫依赖。

2.贫困人口多，贫困面大，财政支持分散，扶贫难有明显成效

墨玉县364个行政村中有358个是扶贫工作重点村，贫困人口6.03万户26.01万人，占全县农村总人口的54.73%，贫困人口基数大。按照当前每个村支持100万元的规模，每年的财政资金项目很难做到普惠性和广覆盖，还有很大一部分贫困农户享受不到扶贫项目的支持。村集体经济薄弱，很难做到对贫困村民进行一些帮扶。墨玉县村集体收入大多依靠机动地、林带、果园等，近年来由于人口增加和征地拆迁等因素，部分村集体机动地逐年缩减，村集体收入十分有限。2011年底，全县364个行政村中无集体收入的村129个，占总数的35.4%；全县村集体负债累计3285.6万元，村均负债达到9.02万元。

贫困人群基数大，在医疗、教育、养老等方面享有的社会保障资源有限。医疗救助资金总额较少、长年不足，目前农村医疗救助资金缺口达2000余万元，资金使用分散，救助标准偏低，不能从根本上解决特困户大病医疗问题。同时，资助的城乡低保对象和城镇居民参加商业补充医疗保险后，商业补充医疗保险赔偿起付线由以前的3万元提高到目前的5万元，赔偿门槛更高，困难群众获赔的几率更少。少数特困户缺乏医疗保障意识，疾病风险意识不强，不愿意参加城市居民基本医疗保险和新型农村合作医疗。一旦得病，小病不愿治，大病治不起，因病致贫或返贫的现象较多。

3.长期封闭贫困的生活以及输血型的扶贫模式，形成贫困群体因循保守、自卑依赖的心态，推动致富难度大

因为贫穷而生活窘困，称为贫困。贫困不只体现在社会物质生活贫穷，也表现在发展能力的贫乏、未来期望的困惑、基本权利的困窘，长期的贫困也是一种生活方式，习惯于满足既有的低廉的物质生活状况，缺乏发展和进取的动力。传统的生活观念和落后的思想文化深深影响到偏远贫困山区的生产力和群众的创造力。在政府推动的扶贫工作中，不少发展经济、提高收入的做法最初都经历了较为艰难的过程，如劳务输出、设施农业、节水灌溉等；新品种、新技术的推广，大多数农民都有一个观望到接受的过程。长期的国家资助、政府推动的生产生活扶贫模式，也使部分农民出现了依赖心理，等补助、要补助，主动发展、开拓发展意识不强。不少年青人留恋家乡，愿在本地的公益性岗位临时就业不愿去外地做工，同时受教育程度低、不通国家通用语言、很少与外界交往等因素都造成一些人对外界社会的恐惧感，使其走出去发展的机会少、难度大。

四、建议和对策

由于贫困地区居民收入水平低，造成人们的生活质量差，市场需求极其有限，需求的萎缩造成经济状况进一步恶化，形成一种恶性循环。与此同时，贫困农牧民的组织能力、新技术接受能力、劳动就业技能和市场开拓能力都很弱，自我发展能力低。底层民众生活贫困，造成社会心理失衡，影响社会的正常秩序。一些官员以权谋私、贪污腐化，加剧了人们对社会不公的认识和感受，又对社会稳定产生负面影响。因特殊的地理条件、自然资源、人力资源等原因，可持续发展能力弱已成为新疆贫困地区反贫困的最大难题，而长期贫困或发展迟缓状态所可能激发的社会矛盾对发展又有极大制约作用。各级党委、政府为改善贫困状况做了许多努力，党中央大力推动实施的新一轮对口援疆工作也是促进新疆跨越式发展、尽快改变落后面貌的重要举措。这些努力和举措，给了新疆各族人民以巨大鼓舞，极大地推进了新疆的扶贫脱困工作。在此研究报告为墨玉县扶贫工作提出如下建议：

（一）进一步提高社会保障水平，改善公共服务条件，扶助弱势群体

扶贫着眼于发展，社会保障在于保证基本生存权力和能力。现代市场经济条件下，社会保障体系是维护社会公正、缓解社会矛盾的重要措施和最后一道防线。随着改革开放的深入，社会分化加剧，各阶层的关系趋于紧张，尤其是城市贫民、无职业者、流动无业人口等，由于生活压力，容易产生对社会的不满情绪。社会要长期稳定，就必须兼顾社会公平，完善社会保障体系，畅通社会阶层的流通渠道。由于在社会保障建设中，人们往往把社会保障当作经济增长的附属物而不是具有独立性质的社会设置和制度安排，没有从社会设置的完善、人的最基本生存权益得到保障以及经济社会持续和谐发展出发来发展社会保障制度，而是从促进经济增长与农民工生存、企事业单位养老保险等具体问题去建立社会保障制度，结果是城乡二元结构的社会保障体系进展缓慢，覆盖面大多仅局限于城镇居民[2]。目前急需解决的问题是用社会保障中的各项保障措施，帮助最需要帮扶群体的最基本生存需求问题，减少社会排斥与社会对抗，防止脱贫后的再次返贫。通过相关保障措施的实施让这些群体能尽快回归社会，促进经济社会以及人的和谐发展。因此要向努力构建城乡统筹、区域统筹、广泛覆盖的社会保障体系方向发展，使得基本的社会保障项目能覆盖到城乡各个阶层，促使人人享有基本生活保障。

农村最低生活保障制度的实施，在一定程度上解决了贫困地区部分群众的温饱问题，但贫困人口，尤其是南疆三地州的少数民族贫困地区的社会福利水平依然很低，农村低保的覆盖面还有限，更要严格规范低保人员的认定及其动态管理和低保资金的发放工作，建立完善相关部门联合的低保对象基本信息动态管理平台。把农村低收入资金补助和医疗救助、教育救助等项目有机结合，提高低保水平。

（二）提高教育和就业水平，促进群体间正常有序流动

教育和就业通常被认为是社会低层人员向高层社会流动的最主要的两个因素，凭借这种自致性因素向较高阶层流动，会鼓励更多的底层人树立起通过提高个人能力实现当前地位改善的愿望，从而按照社会现存规则努力争取。因此一定要打开上升的渠道。目前各类教育支持政策保障了所有城乡居民可顺利完成基础教育，但某些人群，如流动人口子女、贫困家庭子女等，按要求完成学业的情况并不乐观，仍需要在完善基础教育质量和能力方面下大功夫。同时，支持和鼓励更多贫困人口接受各类专业技能教育、职业教育，提高就业能力和就业水平，并提供上升的空间和机会，促进不同阶层群体的正常有序流动。而教育和就业能力及机会的提高，对人们改变传统观念、增强进取心和开拓性都会起到促进作用。

（三）加强培训工作，拓展劳务输出渠道，保障外出务工人员的权益

墨玉县农村富余劳动力资源丰富，劳务创收潜力较大，目前农民转移就业已成为农民增收的重要渠道。但目前外出务工人员的总体文化水平不高，真正掌握一技之长的人不多，与劳务输入地高素质务工者需求量日益增大的要求相互矛盾，要进一步加大外出务工人员的素质培训，强化多层次、多技能的转移就业培训，有针对性地加强“80、90后”人员劳动技能和双语培训，增强外出务工人员适应能力，鼓励务工人员由短期向长期，由低技能向高技能转变。

劳务输出方面，充分发挥劳务大户和经纪人的带动作用，抓好外出务工人员的组织管理，稳定现有规模，提高输出人员就业层次和收入水平；稳定现有输入地域，不断拓宽劳务输出渠道。

充分发挥外出务工经商人员服务管理工作站的作用，进一步加强与输入地的合作交流，切实做好务工人员的服务管理；加大劳务纠纷化解力度，维护务工人员的合法权益；做好外出务工人员子女上学、老人赡养、责任田管理等服务工作，解决其后顾之忧。对于由于失地而外出务工的农民工也可以探索“以土地换保障”的机制，那些已经在城市里定居的农民可以将其纳入到城市社会保障体系之中，让他们放弃农村的土地，一方面可以解决农村地区地少人多的矛盾，另一方面也加快了农民工融入社会的速度，保障他们在养老、医疗、教育等方面享受和城市人相同的待遇。只有农民工真正融入到城市社会中，他们的各种社会保障权利才能真正得到落实。

（四）科学规范有序地进行水土开发工作，让普通农民能从水土开发中更多受益

人多地少、水资源紧缺是墨玉县农民增收、脱贫的一个主要制约因素。和田地委提出，提高水资源的利用率，开辟新的农村发展空间，用10到20年时间再造一个和田绿洲。墨玉县委、县政府也规划再造一个墨玉绿洲。2011年开始，墨玉县积极开展新315国道造林绿化工程、玉西和玉北开发区水土开发工程，进行大规模的水土开发建设。2012年县政府调动萨依巴格、扎瓦等4个乡镇劳动力3.99万人次历时2个多月完成新315国道试点绿化工程建设，计划在玉北开发区完成1万亩的水土开发工程，计划利用5-10年时间在玉西开发区完成水土开发面积20万亩。在开发过程中走多形式开发、多元化投入的路子，以解决无项目资金支撑和工程建设资金严重紧缺的问题。

墨玉县临近沙漠，生态环境脆弱，必须坚持科学开发，在人与自然协调、发展与环境协调的基础上开发。要吸取历史上开垦后撂荒，既不能有效利用自然又破坏了自然植被使自然环境趋于恶劣的教训。要科学规划有序利用地下水资源，避免或减少破坏地表原有自然植被，选择适应当地水土环境的树种和作物。开发要有长远眼光，不能只顾眼前收益，避免贪多求快，讲速度不讲效益。即使是目前已经使用较为成熟的滴灌节水技术，也应不断吸取相关的经验教训，使水土开发成为能够长久获益的好项目。

在开发中，让农民出工保持在合理范围内，不要加大农民义务工负担，同时，尽可能让当地农民从水土开发中获益。目前是通过政府先导，农牧民承包和企业、大户承包等多种经营管理方式进行开发，“谁开发、谁投入、谁受益”。应建立以国家或集体控股形式、合作社形式等为主的多种开发形式，贫困农民也可通过投工投劳在开发中受益，对外商投入应控制到一定份额，否则水土开发与改善当地农民生活无关，还可能成为激化外地人与本地人及民族之间矛盾的导火索。

参考文献：

[1]续西发.南疆脱贫问题社会学调查[J].新疆大学出版社，1991.

[2]高和荣，景天魁.中国需要自己的社会保障理论[J].光明日报，2007.