食品安全监管大部制改革 探索未来新发展

逯文娟

食品安全监管体制发展沿革

1998年以前，我国食品药品安全监管工作主要由卫生部承担。

1998年，国务院成立国家药品监督管理局，主管药品和医疗器械。卫生部则负责食品卫生监管。

2003年，在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，增加了对食品、保健品等安全管理的综合监督和组织协调工作，并依法组织查处重大事故。

2004年，国务院下发《关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2D04]23号），对食品安全实行分段管理：农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。

2008年，国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。并将卫生部食品卫生许可，餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管和保健食品、化妆品卫生监督管理的职责，划入国家食品药品监督管理局。

2009年，《食品安全法》颁布实施，明确规定：国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。此外，要求国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定，食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。

2010年，国务院食品安全委员会成立，并单独设立国务院食品安全委员会办公室作为办事机构，具体承担委员会的日常工作。

2011年，中央机构编制委员会办公室下发《关于国务院食品安全委员会办公室机构编制和职责调整有关问题的批复》（中央编办复字[2011]216号），将卫生部食品安全综合协调、牵头组织食品安全重大事故调查，统一发布重大食品安全信息等三项职责划入国务院食品安全委员会办公室。

2012年，国务院下发《关于加强食品安全工作的决定》（国发[2012]20号），要求县级以上地方政府统一负责本地区食品安全工作，加快建立健全食品安全综合协调机构。推进食品安全工作重心下移，强化乡（镇）政府和街道办事处等基层单位的食品安全管理责任。

2013年，国务院机构改革方案针对食品安全监管部门的职能进行了调整（即大部制改革），目前正等待三定方案出台。

此外，近日国务院发布了地方改革完善食品药品监管体制的指导意见。意见明确指出，省，市，县三级食品药品监管机构改革，原则上分别于2013年上半年、9月底和年底前完成。省、市、县级政府原则上参照国务院整合食品药品监督管理职能和机构的模式，组建食品药品监督管理机构，对食品药品实行集中统一监管，同时承担本级政府食品安全委员会的具体工作。

在此次大部制改革之前，我国食品安全监管采取分段监管为主、品种监管为辅的监管体制。《食品安全法》规定5个主要政府部门（卫生、农业、工商、质监、食药监管）监管食品安全，但实际上却有20多个部门直接涉及食品安全监管。

农业部门负责农产品质量安全监管工作；畜牧部门负责畜禽产品安全监管工作；水利（渔业）部门负责水产品安全监管工作；林业部门负责林产品安全监管工作；质监部门负责食品生产加工环节安全监管工作；工商部门负责食品流通环节安全监管工作；食品药品监管部门负责保健食品和餐饮服务环节食品安全监管工作；商务部门负责食品流通和餐饮业行业管理、畜禽定点屠宰及酒类专卖监管工作；工业信息化部门负责食品工业行业管理工作；粮食部门负责粮食质量安全监管工作；盐业部门负责食盐专卖安全监管工作；宗教部门负责清真类等民族食品安全监管工作；卫生部门负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定等工作；食品安全办负责食品安全综合协调、牵头组织食品安全重大事故调查、统一发布重大食品安全信息等工作。此外，海关、检验检疫、环保、城管、公安、教育、城建、铁路等部门也都有食品安全监管的部分职能。

这种多部门管理，势必会遣成部门间职能交叉或监管空白。近年来频发的食品安全问题，已不难看出，我国食品安全监管体制改革已刻不容缓。

大部制改革方案概览

此次改革的最大亮点，即新成立组建了国家食品药品监督管理总局，将对生产流通、消费环节的食品安全性、有效性实施统一监督管理，并将工商行政管理及质量技术监督部门中相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划入国家食品药品监督管理总局。

其次，取消了原来的卫生部，新组建了国家卫生和计划生育委员会，负责食品安全风险的评估及食品安全标准的制定和发布。

此外，农业部今后负责初级农产品，即种植业、养殖业等方面的食品安全监管，商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部，农业部的监管职责相比之前体制，没有明显改变。

大部制改革亮点浅析

之前，分段管理是申国食品安全监管体系的一大特色，其中有诸多缺点，从三聚氰胺和瘦肉精事件都可以追溯到分段管理的弊病。

现在，5大机构撑起了从农田到餐桌整个食物链的监管体系：即国家食品药品监督管理总局国家食品药品监督管理总局、国家卫生和计划生育委员会，以及农业部。

新体系的第一个特色，就是国家食品药品监督管理总局总揽全局，成为“龙头”，一改往日“九龙治水”平起平坐的局面，担负从农田到餐桌的食物链中大部分监管责任。

第二，食品药品监督管理总局与国务院食安办合二为一，明确地说是将国务院食安办的牌子挂到了食品药品监督管理总局。所以，食品药品监督管理总局的职能远远不只是简单地将技术监督局、质检总局、工商总局和原来食品药品监督管理局的监管职能合并。业内专家认为这是一个很大的进步，因为现在还是不止一个部门管理食品安全，需要有食安办这样一个协调机构进行综合协调，弥补部门问由于管理带来的一些空白、交叉等问题。

第三，新组建的国家卫生和计划生育委员会下设标准审定委员会和国家食品安全风险评估委员会这两个委员会，作为食品安全监管的科技支撑。一改过去食品安全标准政出各门，标准混乱的现象，现在统一由国家卫生和计划生育委员会负责制定和颁布标准。特别是，风险评估委员会使得食品安全监管能够通过识别风险预警及风险评估，在科学评估的基础上有的放矢、有重点地进行。

第四，形成了两段式监管的格局，农业部仍然负责初级农产品的监督管理，其他加工、流通、餐饮等由食品药品监督管理总局负责。这样大大减少了链条当中的空白点和盲点，资源得到了进一步的整合，这样势必能够提高未来的监管效率，降低监管的成本。通俗地说就是，一方面食品企业知道该由谁来管他们了；另一方面一旦出了食品安全问题，老百姓知道该找谁了。

第五，将标准的制定与管理相分离。管理是由食品药品监督管理总局来执行，标准由国家卫生和计划生育委员会来制定。避免了过去一人既当裁判，又当运动员的身份，从理论上来讲更加合理。食品是否安全不是监管部门说了算，而是应当有风险评估委员会说了算。

第六，检验检测体系“去部门化”。过去，国家检测机构隶属于很多部门，随着调整体系的转变，这些检验检测部门都“去部门化”了，进一步地整合到一起。另外，在食品药品监督管理总局的三定方案当中也提到了管办分离，实现资源共享，建立法人治理结构，今后要以法人的治理结构，形成统一的食品安全检验检测支撑体系。未来的检验检测体系进行法人化管理后，也能够作为主体承担起食品安全的责任。

关于大部制改革的思索

新的管理模式的建立，成为大家普遍关注的焦点。针对改革中的方方面面，不少业内专家也各抒己见，坦言这次改革力度之大空前，带来了很多积极的影响，同时也提出了一些深刻的思索和观点。现整理如下，与大家共飨。

第一，取消了分段管理体制之后，监管模式就成为了关键问题。我们现有的监管模式主要依赖于产品的抽样和检验。而发达国家目前通行的模式是过程监管，这也是国际通行的办法。举例来说，监督员进入食品生产加工企业，首先应该检查生产过程，然后查记录，根据记录核对规范，假如没有记录这本身就是问题。

如何把监管模式从依赖于抽样检验改变为合理的过程监管，这是我们必须要思考的问题。只有这样，我们的监管水平和效果才能够显著提高。现在大家对于我们目前的监管水平和效果是不满意的。

第二，改进了监管体制，建立了合理的监管模式，接下来必须要有技术支撑。我们进行过程管理必须基于科学的意见，例如风险评估，风险监测数据等。

原来国家食品安全风险评估中心由卫生部主办，由理事会体制进行管理；现在国家食品安全风险评估中心隶属于卫生和计划生育委员会下，那么，今后如何加强风险管理的技术支撑，如何使其更好地发挥作用，也是我们需要思考的。

第三，风险沟通的机制和有效性还没有完全建立起来，针对食品安全事件问题，如何科学、有效地沟通与交流非常重要。一方面，公众受教育程度相对较低，科学知识和专业知识还有待提高。另一方面，我们监管的对象依然庞杂，小、散、乱仍然是其基本特点。这些都是我们面临的问题。今后应尽快建立有效的风险沟通机制，改变信息不对称的局面，及时地引导公众对新的体制有一个合理的预期。另外，需要有计划地开展食品安全相关的科普知识的宣传和教育。

第四，面对新的体制，应该及时建立新的法律法规与之相适应，食品安全法也应及时修订，顺应新形势发展的需要。

第五，大家一直困惑的农产品和食品界定问题，在新的机制下，应使其责任落实到位，避免出现灰色地带。

最后，新的体制下有新的机遇，但同时也面临新的挑战，食品安全监管体制的改革不可能一步到位，还需要一个循序渐进的过程来逐步完善。

例如，这次改革后，质检总局仍然负责监管食品相关产品的生产加工，但食品相关产品跟食品实际上是连在一起的，有时很难分开，如食品类的商品包装是食品不可分割的一个部分，如果将其保留在两个部门分别监管，难免会造成新的监管重叠。而且，对于食品相关产品的安全标准制定和安全评价程序，从技术上讲，实际应该将其包含在食品药品监督管理总局的管理范围内。

粮食部门还独立在食品安全监管之外。一般来看，粮食的安全及品质放在农业部门里似乎更加合理。

当然，任何一项体制改革都不可能一步到位，尽善尽美，因为时代在变，环境在变，需求在变，这都需要我们在实践中不断摸索和改进。但是，需要肯定的是，我们每次的发展变革都是一次积极的进步，向着先进和科学迈近了一步。