清末天津警察与城市治安管理现代化

丁芮

天津开埠后，经济得到发展，人口增加迅速，城市规模扩展，社会综合环境变得异常复杂。八国联军入侵后，设立了临时政府机构“都统衙门”恢复城市秩序，由巡捕局负责城市治安和交通。1902年8月，袁世凯接收天津时，将在保定募练的2000名巡警和暂时接收“都统衙门”1000名华人巡捕进行合并，成立了天津巡警总局，负责维护天津的社会治安与秩序。天津成为除租借地区外在中国最早设立近代警察制度的城市。

由于城市治安管理的需要，1902年底又成立了天津北段巡警总局，原天津巡警总局遂改为南段巡警总局，“以保护人民，维持治安为宗旨”（吴逢源：《天津南段巡警总局现行章程》）。后又增设四乡、海河巡警局，扩大了管理范围。民国初年，天津南、北段巡警局合并，沿袭旧制，1913年袁世凯改革全国警政，成立统一的天津警察厅，其组织机构和职能规划不断调整和充实，使其更符合天津社会治安管理的需要，并成为全国各地警政模仿的典范。清末天津警察机构存在时间虽短，但承担了重要的社会治安管理职能，成为维持社会治安的中坚力量，并形成了与传统不同的现代社会治安管理模式。

一、设立专职机构与人员维持治安

清末之前，天津没有专职的治安管理机构，治安管理职能由地方政府、绿营以及地方基层保甲等共同分担，形成了一个比较庞大的治安管理网，但负有同一责任的机构越多，越容易产生相互推诿的情况。八国联军入侵天津后，原有治安管理机构瘫痪，旧有的保甲制亦被指责为“防盗不足，扰民有余”（天津图书馆、天津社科院历史研究所：《袁世凯奏议》），因此不得不成立近代警察机构。

天津警察机构初设时，接收的都统衙门巡捕未受教育，素质较低，但袁世凯在天津、河间两府所属各州县招募的2000名巡警，受过一定训练，有一部分还从巡警学校毕业。所招巡警，皆是经过选拔，“质敏，体检相貌魁梧、性情忠实，兼能粗通文艺者始可入局，倘入局后有狡猾、蠢笨、不堪成就者即随时降革”（《天津南段巡警总局现行章程》）。这与传统军队招募军人有很大的不同。治安的维持，配备一定数量的警察人员是保障。1911年，天津有警察约5000人，而1910年天津市总人口为601432人，大致每120个天津居民中有1名警察人员。1910年，纽约市居民有4766883人，而警察人数只有9255人，平均515人才有1名警察（西德尼·D.甘博：《北京的社会调查》）。很明显，天津市的警察人员配置较为充足，这对维持天津社会治安起到了积极的作用。

二、依据法律维持社会治安

警察机关和警察人员执行任务和行使职权，必须依照法律进行。清末之前，历朝历代也都有不同的治安法规，不过那些治安法规一般是包含在通用法规之中。随着社会的发展，这种立法状况逐渐显现出弊端。专门的警察法规是伴随着警察制度的建立而出现的。清末民初中央及地方在设立警察机构时，大都以警察立法为先导。

天津作为最早设立警察的城市，是通过规范警察的职责来确定警察是管理城市治安的主要责任者。天津南段巡警总局成立后，对巡警的职责，如站岗、巡逻、操练以及奖罚升革等都以法规的形式进行了条文规定。在《天津南段巡警总局现行章程》中，不仅规范了巡警总局的工作程序，还对总局直属的各分队进行了规范，如《马巡队章程》、《河巡队章程》、《探访队探访概略》、《消防队救火章程》。另外，还对与社会治安有直接关系的问题进行了单行规定，包括《清查户口章程》、《管理戏园及各游览所》、《管理赌博》、《管理娼妓》、《管理旅店》等，并制定了《违警罚目》125条，规定了对扰乱治安、破坏公共设施、妨碍交通、坑蒙拐骗、有伤风化、危害居民安全等轻微犯罪行为的惩治。这些法规条文，不仅规定了辖属各组织、机构以及警察人员的职能范围，还详细规定了民众应遵守的各项条例，从社会生活的各个方面对民众的行为进行了规范，这在一定程度上有利于维护社会稳定，同时也为依法行政打下了基础。

三、划分警区进行治安管理

清末之前，为维护城市治安，在进行管理时往往把城市以里、坊划分为不同的区域。可以说，分区制度是维护城市治安的基础。天津临时政府统治时期设立了5个具有行政管理职能的区，袁世凯接收后沿袭这种区划范围，但是将区设在巡警总局之下，即巡警总局下设分局，分局下设区，使之成为警区，不同于原来里坊、保甲的空间区划。

1902年，南段巡警总局分为5局，每局分为4区，共20区。每区相距约3里，所有民房、商户，依次编列号数，并订门牌。1910年，南、北段巡警总局合并，改设东、南、西、北、中5大区，附29分区，另辖4乡8区，第二年南北段复分，南段隶属巡警道，北段属新练军，仅辖西、北2区。1913年成立天津警察厅，精简机构，裁撤了局（大区），厅下直接设东、南、西、北、中五区，各设警察署，其下29分区则改为分驻所，巡警棚改为派出所，最终确定了总厅——区署——（分驻所）——派出所的层级制度，其中警察区署是最重要的警区机构（天津市政府秘书处编译室：《天津警务概况》）。这种警区的划分完全取代了传统城市的司坊制度，与城市社会生活息息相关。近代警区的划分为后来城市引入现代化的“区”这个概念作为正式的基层行政单位奠定了基础。

四、进行分段治安管理

天津地面复杂，为了遇事时警察迅速到达，警察机构设立之初在各警区下实行分段管理。南段巡警总局分为5局，每局划分4区，每区分布12岗（加岗不在内）。每区站岗巡警50名，又分为5棚，每棚10人，轮流更替值班。站岗、巡逻均以3小时为限。每区巡逻巡警6名，每班2名，分为3班，主要巡逻本管境内，特别注意僻静之处（《天津南段巡警总局现行章程》）。警察机构初设时，首次出现专门在街头固定位置站岗以及巡逻维持治安的巡警，这是警察以“站岗、巡逻”的方式维持治安的肇始。1913年天津警察厅成立后，原有各巡警棚改为派出所。

巡警棚一般为木质结构，常设在重要及偏僻处，是巡警站岗办公的场所，内置各种簿册及警具，备有电话，经常有人担任守卫，随时受理和治安有关的一切案件。民众看到站岗、巡逻的巡警，自然会有一种安全感。巡警棚作为常设的警察机构，是与民众联系最为紧密的基层单位，发现治安问题可及时进行处理，这对于政府来说，无疑是伸向民众中间随时进行掌控的最灵活触角。

五、规范户口调查方式

“调查户口，为保护地方之必要”，历朝历代都对调查户口非常重视，但到清晚期，利用保甲制度已很难掌控较为复杂的户口状况了。早在1902年，袁世凯就在保定警务局章程中规定，“警察入手以清查户口为先”。南段巡警局成立后，在之前保定警务章程的基础上专门制定了《清查户口章程》，清查户口由各局长、区长负责，各区长对于本区户口每月审查1次，核对簿籍1次；各局每到年终应编辑户口年表，呈报总局。清查方式分两种：一种是定时清查，6个月清查全部户口1次；一种是随时清查，随时稽查全部或其中一部分。清查的内容广泛，“凡人民性质之良否，生计之优绌，乡里之毁誉，既往之经历，交接之广狭”等，均详加考察，登载在册。

清末以警察参与人口调查，是对传统保甲制度的突破，对中国来说是一种全新的户口调查方式。清末人口调查开创了我国警察调查户口的先河，并奠定了警察管理户口的基础。从清廷1909年颁布《调查户口章程》开始，对户口的调查就已成为警察的固定警务工作，清末天津的警察机构在每个警区都备置户口册簿，对于所辖境内的人口情况进行登记，内容也比较详细，包括姓名、年龄、相貌、籍贯、身份、健康状况、迁移、亡故等。在实际的调查中，上述项目虽不能做到完全清晰，但至少一些主要的项目，如户数、年龄、性别等能够调查清楚，以1910年为例，当年的户数为90337户，男247432人，女159420人，其中学童27095人，壮丁115602人（李竞能：《天津人口史》，南开大学出版社1990年版）。

清末天津警察的设立对城市治安管理起到了积极的作用，并影响至全国范围。经过清末的发展，天津的警察机构和功能逐渐完善，形成了以警察为主导的现代化社会治安管理模式，并影响至民国甚至新中国成立之后。

（作者系天津社会科学院历史研究所助理研究员，历史学博士）