发达国家行政执法权和制约机制状况

郭攀

行政机关的执法权力应是有限度的，为防止权力滥用，需要公民权利的制约，美、德、法、日等发达国家在此方面的做法有可圈可点之处。

一、各国行政执法权机制简介

1、美国的执法权力配置

从执法权力的配置来看，美国属于普通法系国家，独立初期奉行三权分立原则，严格恪守司法与行政的绝对界限，行政处罚的概念远不如大陆法系国家突出，在行政法领域中，其地位多是补充性的，统称为行政制裁，实行管理权与处罚权相分离，把处罚权仅授予法院，行政机关只能追诉和检控而不能处罚，或者只有很小的处罚权，可以称为“以法院处罚为原则，以行政机关处罚为例外”。对违法者给予制裁之类的带有裁判意味的事务，统归法院管辖，从而也就剥夺了行政主体对行政义务违反者给予惩罚的权利。但随着行政事务日益增加，行政权力不断扩大，行政机关行使司法裁决和处罚权势在必行。在20世纪30年代以前，曾区分公权利争议和私权利争议，联邦法院认为公权利争议可授予行政机构解决，而解决私权利争议的裁决权为法院保留。行政机关的处罚权仅限于某些领域的罚款权，如交通监管、海关监管、环境、卫生等领域。

2、德国的执法权力配置

从执法权力的配置来看，德国也实行“相对集中行政处罚权”制度。实施处罚权的主要有三个部门：警察、秩序局、税务局，但能上街执法的是警察和秩序局。因此，秩序局就成了除警察之外的主要行政执法部门。秩序局相对集中行使规划、卫生、工商或者环保等部门的行政处罚权。例如，在汉堡市的7个大区下都设了秩序局，它主要负责居民身份登记、养老与医疗保险、消防、交通、运输、兽医与食品监督、环保等相关事务；集中行使规划、卫生、建设、交通、工商、环保等众多部门的行政处罚权，其他行政执法部门发现违法行为后，可以调查相关事实，获取相关证据，但最终都应当将案卷移送秩序局，由秩序局统一作出行政处罚决定，秩序局也可以自己上街执法进行执法检查，并根据获得的相关违法证据作出处罚决定。

3、日本的执法权力配置

从执法权力的配置来看，日本的行政处罚由行政刑罚与秩序罚组成。行政刑罚同其他刑罚一样，必须按刑事诉讼程序由法院适用，但有两点例外：第一，对违反《道路交通法》的行为，值勤警察依法对违法者可以当场处以35000日元以下的反则金，由被处罚者自行到邮局或者中央银行缴纳。值勤警察的处罚决定，应立即报请警察局长批准。警察局长认为处罚合法，需制发催付命令，要求被处罚者按期缴纳反则金；警察局长认为处罚不合法，要立即予以纠正。被处罚者逾期不缴纳反则金，警察机关则将案件移交检察官，由检察官提起公诉并提出即决审判请求，由简易法院审理。如果被告对适用简易程序有异议，则必须按正式程序审理。第二，对违反国税、关税和烟草专卖等行为，主管行政长官有权通告违法者缴纳一定金额的罚金或者科金。违法者若按通告履行，处罚程序即告结束；若逾期不履行，发出处罚通告的行政长官必须向检察官告发，经检察官提起公诉，由法院按刑事诉讼法正式审理。

二、各国行政执法权制约机制的现状

1、美国总统的行政权制约

美国宪法前三章将立法权、执法权、司法权分别赋予了国会、总统以及法官，这三个分支是相互制约的。美国宪法将执法权赋予了总统，但关于总统权力的规定却很简单，不只是美国最高法院，甚至总统都对行政权的理解有不同之处：老罗斯福总统认为，总统是人民利益的管家人，不但有权利而且有义务为了人民的利益采取必要的行为，不论是否有宪法明文的或是默示的规定。只要不违反宪法的规定，或者国会在其权限范围内所制定的法律规定，总统就有行动的自由。

实际上，美国宪法赋予总统的权力是不少的：任免权、立法权、外交权、军队总司令、紧急权力等。只是总统作为行政部门的最高领导，他对于行政的控制不是没有限制的，而是有法律上的限制，也有事实上的限制。

（1）独立行政机构

虽说总统可以通过法律以外的权力（如有权更换委员会主席，有决定独立行政机构预算的权力等）来削弱独立行政机构对总统行政控制权的影响，但由于独立行政机构执行职务时不受总统控制，总统的行政控制权还是能被很好地限制在一定范围内，如独立行政机构制定法规的行为，代表该机构执行的政策，没有送总统审查的法律义务。

（2）国会的立法权

总统执行权有很少部分是来自于宪法的规定，大部分是由国会制定的法律所赋予的。宪法规定的行政权属于法律，只是说明国会没有执行法律的权力，但并没有说国会立法必须将所有行政权赋予总统。从这个意义上说，在很大程度上总统的执行权力是从属于国会的。国会通过对行政事项的立法，可以扩大总统控制行政的权力，同样也可以缩小总统控制行政的权力。

（3）准司法行为

行政机关按照法律规定解决一个争端时，执法人员必须不受外界干扰，按照法定程序查清事实真相。由行政法官做出初步决定，再由行政长官作最后决定。但如果行政长官没有根据听证记录妄下结论，那么这个决定将被法院撤销。行政机关的决定必须符合宪法规定的正当法律程序。

（4）事实上的限制

总统会在某些情况下受到高级官员意见的影响，特别是当这个高级官员在国会中有一定的支持力量或在选民中有较高支持率时，总统会削弱对他们的控制。

2、法国的行政警察制度

在法国，“行政警察”是执法中一个重要的具体制度，它是指行政机关为了保证公共秩序而对个人自由所加的限制。具体来理解，“行政警察”是执行警察任务的人员和组织，从抽象的意义上来理解，它是行政活动的某种方式和权力。个人自由不仅受制于行政警察而且受制于“警察法律”，行政机关一方面有权执行警察法的规定；另一方面有权在其管辖地域内，在不违反法律规定的前提下，制定补充的警察规则、限制个人自由。行政警察这种活动只能由有警察权限的机构进行。总理和总统、内政部长、省长和省警察总监、市长是具有一般行政警力的机构。在实践中，这些机构所拥有的警察权会出现重叠或者冲突。下级机关服从上级机关，适用专门警察、不适用一般警察的规定等都是处理这些权力冲突的原则。具有警察权力的执法机关行使权力的时候，必须采取合法的手段才能发生法律效力。警察必须在法治原则和法院的监督下活动。

在法国，行政法院受理公民对警察提起的行政之诉时，会首先判断警察权力合法与否，这个界限一般是由法院的判例决定的。其次，在刑事法庭按照警察法规给公民判定罪行前，会先审查行政机关所制定的警察法规是否合法有效。

3、德国的行政机构管理

德国联邦行政机构分为联邦政府与联邦管理机构，它们是行使联邦行政权的机构。虽然联邦行政机构拥有最高的行政权，但是在法律规定范围内能执行的部分很少，大部分还是需要各地方政府按照法律规定来执行，且执法机构大多都被置于内阁的领导下，少数独立于内阁领导的执法机构也都被《基本法》明确了其职能界限：第88章传统理论认为政治性机构不能保障金融稳定，这两个机构独立于内阁指挥以履行其自身的特殊职能。其他的行政机构皆受制于内阁有关部门领导。

同时，联邦德国的法治国要求，所有的执法权力必须来自法或法律的委代授权。《基本法》第80章第l节规定：“联邦内阁、联邦部长或各州政府可被法律授权以颁布法令。授权的内容、目的和范围应受到有关法律的规定。法令应陈明法律理由。”民主和分权原则同时也是立法委代宪法限制的来源，立法机构应避免使用含义过于宽泛的字眼，应合适地注明目的、内容和范围，以免导致委代执法机构在制定调控细节时代替人民代表行使了制定基本政策的立法职能。同样拥有委代制度的美国在将理论转化为实践的成效上远不及德国。从美国新政到现在，联邦权力不断扩展，联邦法律至今没有因委代权力过于广泛而被联邦最高法院宣布违宪。委代限制对联邦立法来说已经有些名存实亡了，甚至在一些州，为了控制行政，州法院会对州议会加以实质性限制。

（责任编辑：赵静）