东京、新加坡、台北城市管理经验一瞥

王旭

一、日本东京的基本经验

（一）城市管理的价值理念

1.公私合作、公众参与的理念

东京的城市管理一直依靠三种基本力量：政府、企业和社会组织。强调城市的依靠力量是综合的，不能简单依靠某一方主体来完成城市管理的全部任务。因此实行公私合作（PPP）是一个比较鲜明的理念，以政府为主导，发挥市场的作用，同时鼓励社会组织参与到城市管理中来。如，为了保证灾害发生时企、事业单位等民间团体参与救援和相互合作，东京采取了灾前合同制的形式。通过与有关的企事业单位、行会、协会签订灾害救援合作协定，形成了法制化的公私灾害救援合作关系。东京都政府与民间团体的协定一共有34个，构成了部门齐全的防灾应急网络，有效地保证了市场经济条件下应急资源的整合。这是一种政民合作的治理模式。[1]

2.疏堵结合、人性化管理的理念

一方面，对于城市管理，东京依赖严格、刚性的法律，很多法律对于涉及城市管理的行为都作出了比较严厉的规定，例如，破坏市容被定为违反《轻犯罪法》，要受到刑罚的制裁。《轻犯罪法》制定于1958年，于1983年修正，规定了34项轻犯罪。轻犯罪者可被拘留并被处以罚款。属于轻犯罪的行为包括流浪者给他人造成干扰，在公共场所对他人动粗和恶语相向，破坏公共照明灯，妨碍水上交通，救灾时不合作，插队，妨碍安静，暴露身体，学位、职务、资格等弄虚作假，谎报灾情，乞讨，偷窥，吐痰和随地大小便，等。但另一方面，东京的城市管理又奉行疏导与人性化的理念，强调民生保障和行政引导、指导的作用。例如，对于街头巷尾的小广告，东京规定公益广告和营利性广告分流。小本经营的生意或少量招工的信息广告靠社区发行印刷品。东京每个社区每天都有广告印刷品夹在报纸中随报发送，其中有家电、服装、房产、汽车、餐饮业等各类广告，特别是周末，广告印刷品比报纸厚得多。招工广告由专门机构发行，每周一大本，有各类招工信息，放在便利店里免费赠送。这明显体现出疏堵结合、以人为本的核心关怀与价值理念。[2]

3.程序正义、保障人权的理念

《行政手续法》（也译为《行政程序法》）的制定保障了东京城市管理执法遵守程序正义，注重保障人权，尤其是相对人陈述、申辩的权利，强调行政管理中的决定必须要有严格的说明理由的义务要求。同时，还严格依据比例原则设计了很多制度来保障人权，例如，对于违章搭建，邻里间产生纠纷后，可由一方向市政府提出调停要求，对已产生的纠纷可由市政府出面进行调停，也可以提请裁判所进行调停、裁判。又如，在城市道路设摊出现违法行为或出现问题时，市长要根据违法的情况及程度给予经营者以口头告知、书面提示及书面警告等方式进行指导教育。对于一年内有过三次警告的，要停止其继续经营。在停止或取消其占用许可的时候，要听取所属警察署的意见。而对没有许可证的、不听从移动位置安排的以及不遵守市长命令的摊位要予以取缔。这做到了最低限度的伤害或限制行政相对人的利益。[3]

（二）城市管理的范围

与柏林“以事为中心”的思路不大相同，东京以“机构为中心”，设立了比较明确的城市管理机构——都市整备局，通过立法明确其具体管理职能，主要管理内容有：（1）关于城市整备的基本事项；（2）关于城市规划；（3）关于住宅与环境整备；（4）关于城市中心区街道的整备；（5）关于建筑方面除去道路、河流及公园绿地和有关土木工程（这些由建设局管理）以外的事项；（6）关于市道及法定外公共物品占用许可及工程施工的认可，包括市道的确认、变更；（7）关于市道及桥梁等的登记整备等（8）关于道路、桥梁及河道的维护与管理；（9）关于城市公园及绿地的事项；（10）对公园、绿地的维护与管理。[4]

（三）城市管理的体制

东京采取的是市议会政府模式。东京在城市管理方面的体制大致可分为地方自治政府、企业和社会组织三个系统，这些系统的组织很多直接使用“城市管理”这个名称。地方自治政府方面有城市管理课或都市整备局；企业方面有某某城市管理有限公司等；社会组织的形式比较多样，主要以自治会、行业协会等形式进行活动。市议会和市长共同负责市政，共同行使城市权力。市议会是市立法机关，行使立法权和监督权。市长是城市的最高行政长官，掌握行政大权。市议会由城市选民选举产生。

为了满足居民对基层政府提供服务的要求，东京都给予了都内市、町、村等地方机构更大的自主权。这种权力下放主要体现在财政上，都政府通过提供财政支持补充款项来弥补地方政府在发展当地公共设施上的不足，并且设立基金提供专项帮助。[5]城市微观管理中，社区组织的职能日益强大，不少城市正出现以社区为依托的趋势。居民组织（日语中称为“町内会”或“自治会”）是最重要的社区组织，几乎遍布全国的每个社区。町内会由地方政府批准设立，其主要职责是预防犯罪和灾害、信息服务、公众保健、促进邻里和睦等。地方政府、町内会、居民三者之间的互动运作机制促进了社区组织的发展。

（四）城市管理的手段和方式

东京的城市管理手段比较综合。一方面受大陆法系整体法律文化的影响，比较强调用明确的成文法来管理城市；另一方面，由于受到东方文化“以和为贵，息事宁人”观念的影响，也强调通过调解、协商、接受指导、和解等柔性的方式来解决争议。如，东京立法规定，对建筑物进行改建时必须与周边邻居进行沟通，以免造成建筑纠纷。如果产生争议，政府希望双方以协商方式解决。又如，《道路交通法》的第77条中指出，只要在不妨碍道路交通、遵守许可条件的情况下，对于不移动位置的道路摊贩和排档或类似的小商贩的活动申请，道路所属警署是要予以许可的。当然为了社会公共利益和交通，在许可时可以附加一定的要求。这样，路边设摊既不影响交通又能满足社会需求，同时也为摊主解决了困难。再如，在对排挡经营者进行指导与监督的同时，为了让排挡营业合法化，要采取必要的政策并综合实施。而排挡经营者申请营业许可时，要填写遵守道路占用条件的承诺书，提交已接受讲座培训的证明复印件以及其他市长认为需要提交的材料。只要在不影响交通和道路构造的情况下，市长应该予以批准。[6]

在执法方式上，日本有严格的《行政手续法》，所以城市管理部门在做出执法决定后，必须严格依照法定程序予以执行，当然，紧急状态下也可直接执行。执行的主体也同样受到德国的影响，制定了《行政代执行法》，允许由行政机关或第三人在特定条件成就的情况下代为执行。受到日本战后《宪法》影响，最高法院判例也确立了在没有法律明确规定自行强制执行的情况下可以申请法院强制执行。

二、新加坡的基本经验

（一）城市管理的价值理念

1.崇尚法治，依法治市

新加坡虽然是一个面积不大的城市国家，但有着非常健全的城市管理法律体系，涉及社会生活的方方面面，大到政治体制、经济管理、商业往来、公民的权利与义务，小到旅店管理、停车规则、货币管理、公共卫生等，都有相应而详细的规定。[7]依法办事，依法开展有效的城市生活，成为政府和公民最基本的价值理念，这一点对于以华人为主体的社会实属难得，也值得很好推广。

2.高效便民，服务优先

新加坡的城市管理明显体现出对高效便民价值理念的弘扬。一方面，高效突出体现在他们对于廉价政府、廉洁政府的追求。新加坡包括城市管理在内，有严密的腐败监管体系，以防在管理过程中出现贪腐；另一方面，高效体现在政府建立了快捷、迅速、方便的问题处理协作体系，体现出城市管理中浓厚的服务本位及服务优先的理念。

（二）城市管理制度的亮点：执法协作制度

城市管理会面临很多突发情况，同时由于职权的分散，其协调成本也非常高。要想在没有建立统一的城市管理机构的情况下实现城市管理的高效，更好地解决人民生活中的问题，就需要建立一个高效便民、迅速快捷的问题处理协调机制。在这方面，新加坡结合自身特点，建立了颇有成效与特色的问题零耽误处理机制（ZIP，zero-inprocess），主要用于解决跨越不同公共机构责任，或属于灰色地带、现行法规和机构之间的界限外问题。根据ZIP处理程序，任何政府部门接到公众反映的问题后，先在政府机构内部确定负责解决该问题的机构，再由这个机构领导一个ZIP专责行动小组来解决，小组成员来自各相关部门。为此，新加坡专门设立了“花园城市行动委员会”，这个跨部门的委员会在拟定政策、综合协调有关城市园林绿化建设及管理方面发挥了重要作用。公众在向政府反映问题时，自始至终只需与一个政府部门联系，不需要反复跑多个政府部门，避免遭遇互相推诿的状况，加快了解决问题的速度。这是一种全新的公众至上的城市管理新方式。[8]、

三、中国台北的基本经验

（一）城市管理的价值理念

1.宜居与人性化的理念

台北市的城市管理定位不仅仅是满足经济的发展，而是将“宜居、人性化”作为对城市本质最深层次的思考，还原了城市作为人的栖居之所、满足人的幸福需要的本质要求。台北市以推动宜居城市建设为目标，拟定了30-50年城市发展计划，分2010、2020、2030和2050年制定阶段目标、策略与行动计划，分别就打造“绿意、亲水、绿色公共设施、绿色生活圈、节能低碳、智慧生态城”提出具体目标及任务。

2.服务为先、干预其次的理念

台北市强调公共服务为先，体现在提供公共服务设施、教育医疗等方面。市政府通过区公所提供的公共服务设施非常发达并且富于人性化。20世纪90年代开始，尤其有了社区意识之后，政府部门开始将更多公共设施向社区延伸，一改以往建设大而远的公园的做法。目前几乎每个社区都有政府提供的公共设施，社区小公园、社区图书馆、社区游泳池以及公共活动空间等，由区公所分管负责。[9]

（二）城市管理的手段和方式

除去严密的成文法之外，台北也善于运用经济杠杆的激励作用来管理城市。例如，在城市更新项目中，台北市鼓励建筑物业主将穷陋建筑物及危楼拆除，将待建闲置土地绿化，改善都市景观。但拆除、绿化和维护管理各基地皆须负担成本，为了推进这类改造项目顺利实施，他们设立“腾空期程奖励”、“美化容积奖励”等制度，给予主动改造项目3%—10%的容积奖励。这种市场化运作的手段，既达到了拆除破旧建筑，增加绿地、广场、停车场等公共设施、加速城市更新的目的，又能调动产权业主参与的积极性，实现了互动，提高了工作效率，减少了社会矛盾。[10]在执法方式上，台北经验由于受到台湾地区《强制执行法》的影响，涉及到金钱给付义务的，一般由法务部执行署加以专门执行，涉及到其他作为、不作为或容忍义务的，在城市管理中，则更多由警察予以执行。

四、启示

综观上述三个城市的典型经验，有如下两点关键的启示值得关注。

（一）要处理好分权与集权的关系

无论是分权还是集权，都不是绝对的。关键是要通过权力的适当配置实现绩效，防止权力行使中的交叉、冲突、推诿与空白。分权与集权各有其价值和适用场域。分权体现专业性与专门性，集权体现效率性，两者的配置应当是结合的，而非一味地强调分权或一味地强调集权。

（二）要处理好政府、市场与社会的关系

城市管理必须依靠政府、市场与社会三方基本力量，无论是欧美还是东亚先进国家和地区，都在克服“政府失灵”与“市场失灵”的双重困境中不断完善与发展。从现有的经验看，既不能盲目依靠政府，让政府一肩担尽全责，必须重视市场作用，树立经营城市、盘活城市资产的理念；又不能迷信市场，放弃政府应当尽到的责任，而应当在社会协同与公众参与的基本格局下重视发挥社会自身的自我建设、管理、服务、监督的功能，创造条件培养公民的参与积极性，收到共同治理之效。

参考文献：

[1]赵成根.发达国家大城市危机管理中的社会参与机制[N].北京行政学院学报，2006，4.

[2][3]何德功.日本没有城管队，城市照样好[N].南方都市报，2007-1-19.

[4][6][7]俞慰刚.日本城市管理的法制化与我国的借鉴[N].上海城市管理职业学报，2009，5.

[5]罗翔、曹广忠.日本城市管理中的地方自治及对中国的启示——以东京为例[J].城市发展研究， 2006，2（13）.

[8]胡振华.现代城市需要精细化管理[N].深圳商报.2006-6-19.

[9]陈芳.台湾城市社区治理：行政干预退却，服务为主[N].凤凰导报http：//www.wldbs.com/wangrenwangshi/2011/1010/12980.html.2011-9-20访问.

[10]咸阳市赴台城市建设专题培训班报告：“台湾城市建设管理考察报告”，载http：//www.xydjwz.gov.cn/infodisp.asp？id=1105.2011-9-20访问.

（责任编辑：赵静）