对沪渝房产税改革试点的思考

梁湘莲 杨洋

摘 要：上海、重庆两地征收房产税试点暂行办法出台后，迅速成为国人关注的焦点。但房产税试点改革却遭到了是否违法甚至违宪的质疑。本文从房产税立法面临的问题以及在近几年税收高速增长的下，地方财政困难反而与日俱增，房产税能否成为地方财政税收的主要来源，和政府向普通老百姓开征房产税将会面临怎样的挑战几个方面来反思房产税改革试点。

关键词：合法性质疑；立法问题；地方财政；政府的挑战

中图分类号：F810.42 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.05.27 文章编号：1672-3309（2013）05-63-03

众所周知，征收财产税有助于抑制房地产投机、减少金融体系的不稳定、但却对中低收入者不利。但在现行的分税制体制下推行财产税，面临的问题就是要妥善处理好中央和地方财政利益的分割问题。

2011年1月27日，国务院常务会议通过决议，同意在部分城市改革试点对个人住房征收房产税，具体征收办法授权试点省、自治区、直辖市自行确定。同日，《上海市人民政府关于印发<上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法>的通知》（以下简称《通知》），要求从2011年1月28日起将开展对部分个人住房征收房产税试点。该《通知》称，征收对象为上海市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房（包括新购的二手存量住房和新建的商品住房）和非本市居民家庭在本市新购的住房。试点初期，暂以应税住房的市场交易价格作为计税依据。与此同时，重庆市也作为首批个人住房房产税改革试点城市，其房产税的征税对象包括：对于独栋别墅，不管存量房还是增量房，均要征税；对于房价达到当地均价两倍以上的高档公寓也将征税；此外，对于在重庆市无户口、无工作、无投资的“三无人员”在重庆所购房产，购买两套以上住房的，从第二套开始要征收房产税。自此，争论多年的房产税在上海和重庆开始“破冰”。然而，无论是经济学界还是法学界，无论是学者还是老百姓，都开始从不同角度关注这次房产税改革的试点。

一、沪渝开征房产税的合法性质疑

国家产生以后，税收的不可或缺使主权者一直面临着征税依据合法性的诘问。征税的合法性应该包括如下方面：国家征税时应予征税说明，必须要有法律依据。税收史上有句箴言：没有民主，便没有税收。而且，直到今天，对于国家征税合理性的说明已经是一个民主国家政治生活中的必经程序。征税不仅要看经济上的承受能力，还要看征税是否平等、是否普遍等；征税是否合法不仅要看是否符合狭义上的制定法，而且更应该看是否合宪，是否符合民意，是否符合公平正义的法律精神。换言之，征税对象的可税性首先要符合法律、法规的要求，尤其是在现代社会发展过程中，很多新的税源出现，政府在追求丰厚收入的冲动支配下，急切地想把它们纳入税收征管范围之内。就程序上而言，这不是那么简单的事情。因此，征税对象的合理首先是征税对象的合法，不能不经法定程序就仅仅因为征税对象的税源丰富而擅自征税，这显然会极大损害纳税人遵从税法的积极性。

从以上衡量，房产税试点征收明显存在瑕疵：一是没有作详细的征税说明，根据有关报道，上海颁布《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》没有经过广泛的意见征求程序，就是很多人大代表对此事也是一无所知，普通的纳税人就更谈不上发表意见或参与其中。二是沪渝两地并不具备房产税试点的法律资格。就沪渝两地房地产试点征收办法的内容而言，已是对我国原有的《房产税暂行条例》的重大修改甚至颠覆。因为按照我国《立法法》第8条、第9条的规定：税收方面的基本制度必须由全国人大及其常委会制定法律，“第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”，地方政府无权修改中央政府制定的税收法规，更无权制定新的税收法规。所以，沪渝两地政府试点征收房产税因缺失征税依据的合法而丧失了合法性基础。

二、我国房产税立法面临的问题

我国房产税立法裹足不前的原因在于：其一，我国对房产税的理论研究相当滞后。其二，房产税改革要撼动中央与地方的财政分配体制。其三，我国土地所有权属于国家和集体所有，不得轻易交易，能交易的主要是《物权法》里的他物权，这就与他国立法基础不同。其四，房产税更多触及人民的财产权与自由权，反弹较其他税种激烈。正因如此，只好接受一个现实——我国房产税改革任重而道远。

另外，我国房产税暂行条例规定房产税的计税依据是房产余值或房产租金收入。这种规定因带有从静态考虑色彩，导致税基不能随经济条件的变化而正常增长。鉴于转轨时期，我国经济始终保持高速增长态势，高速经济增长带来了土地和房产大幅度升值，特别是城市新房市值与旧房市值相差非常大，这样，以余值为计税依据无疑是大大缩小了税基。此外，把租金收入作为计税依据又带来了两个问题：一是租金与房产余值差距很大，因而引起了按不同计税方式计税税负高度不均等状况；二是房产租金本身是营业税课税对象，现在又成为房产税计税依据，人为造成了双重课税。这就导致了我国现行房产税的计税依税不合理。

我国进行房产税改革，还有个理论问题需要解释清楚，即必须在房产税与能量课税之间寻找关联，否则永远弄不清应该对什么房产课税，或以什么为计税单位，在这些根本性的判断基准问题上，中国的税收学界与税法界几乎无人涉足。对于财产税的研究以及对于税收与所得之间的关系研究，大多数人仅仅集中于税收本身累进或累退的问题上。然而，在房产价值与所得之间存在何种关系，这才是实质上供我们去判断的——什么样的政策选择是有用的、什么样的政策选择是无效率的。

三、房产税能否成为地方财政收入的主要来源

房产税能否成为地方财政收入的主要来源是由整个税收体制的改革和调整来决定，从目前的房产税现状来看，其所取得的税收收入还是有限，不可能成为地方税收的主要来源。当然，政府可以扩大房产税的征税范围、提高房产税的税率，以增加房产税收入，但如此一来就会大大提高我国整体的税收负担，特别是增加个体纳税人的税收负担，在我国税收负担已经不轻的情况下，再大幅度提高税收负担是不现实的，也不利于经济的持续发展，更容易引起普遍纳税人的抵制。

但近年来，与私人购房大量增加相伴随的是房价的大幅上涨。在北京、上海等发达城市，房价已经是住房制度改革之初的十余倍。房产价值大幅提升，房产成为个人财产的重要组成部分。更重要的是，房产还成了一些人的生财之道。近几年房产投资或投机成为一部分人积累财富的重要方式，对居民收入差距的扩大产生了越来越大的影响。通过对面积大、价值高、套数多的个人住房征收房产税进行适当调节，可以一定程度上促使收入和财产的合理分配，缩小贫富差距。此外，从世界各国实践看，由于房产不能移动、税基固定，绝大多数国家和地区都将房产税作为地方税，是地方政府重要而稳定的税源，而地方政府通常将这部分收入用于与公众利益相关的教育、卫生、消防、治安及基础设施等公共服务支出。这也为我国房产税改革提供了重要的借鉴。

四、向普通老百姓开征房产税的挑战

我国目前以间接税为主，间接税与直接税最大的区别是，间接税可以转嫁，纳税人不见得就是负税人；而直接税基本上无从转嫁，纳税人和负税人基本上是一致的，也就是说落在纳税人头上多少税，你的个人财产就得减少多少。所谓“税痛”就是这么来的。直接税中的个人所得税也是以代扣代缴为主，因此，普遍老百姓亲自纳税的机会也少之又少。这种制度虽然有利于减少纳税人对国家征税的抵触情绪，提高征管效率，但也导致了严重的负面影响：普遍老百姓的纳税意识普遍比较低。在这种社会背景下，直接开征面向普通老百姓并由普通老百姓亲自缴纳的房产税的确对政府提出了挑战。

目前房产税主要定位于高收入群体，但高收入群体接触税收的机会比较多，对纳税已经有了一定的意识，特别是在购房时需要缴纳契税，而且契税原则上也是买房者亲自缴纳的，所以，对高收入者征收房产税的难度不是很大。

从公共政策理论来看，政府征收房产税是为了满足地方居民对公共产品和服务的需求。当政府直接面向普通老百姓征税时，普通老百姓的监督意识会大大提高，沪渝为了减轻纳税人的抵触情绪而规定将房产税收入全部用于保障性住房和公共租赁房，如果地方政府大规模开征房产税，政府是否有勇气承诺将税款全部用于保障性住房？如果有，纳税人会通过人大、政协等机关来监督政府对税款的使用，如果真的全部用于保障性住房，而不用于地方政府的其他支出，地方政府开征房产税就真正变成了一种“公益事业”：向富裕居民征收房产税然后转移给贫困居民。在地方政府没有受益的制度中，地方政府的积极性来自哪里？

如果将来正式实施房产税后，政府不承诺全部用于保障性住房，而将其作为地方政府一般性财政收入的重要来源，纳税人是否会因此批评政府有欺骗纳税人之嫌？这些问题是很值得地方政府深思的。

总之，沪渝房产税改革试点，作为一项长远的制度建设，对当前我国财税体系改革、房地产结构调控和收入分配的调节都有着重要的意义。房产税不能削减房价，仅仅是挤出了部分投机性与投资性购房需求，推移了部分消费性购房需求释放的周期。因此，从中长期来看，在房产税开征的情况下，房价仍有上涨的推动力。因此，房地产宏观调控必须常态化、系统化，以形成调控的长效机制。房产税改革的实施需要相关法律、政策和市场的合力作用，才能达到预期目标。

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