基于区域综合开发的投融资规划思路探讨

摘 要：区域综合开发是一项复杂的系统工程，传统的两阶段城市开发模式由于缺少资金统筹环节，容易导致城市规划与城市建设脱节，从操作层面如何通过投融资规划解决城市开发的资金和建设统筹问题，是当前急需深入研究和探索的课题。本文对区域综合开发模式、投融资规划内容进行了分析，提出了区域综合开发投融资规划的新思路，并结合天津南淀城市公园及周边地区开发在投融资规划层面提出了新建议，为城市开发市场化运作提供决策参考。

关键词：区域综合开发；投融资规划；思路；建议

作者简介：秦颖，天津市环境建设投资有限公司前期策划部业务主管，经济师，经济学硕士。

中图分类号：F830.59 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.05.11 文章编号：1672-3309（2013）05-27-03

一、区域综合开发及其主要模式

区域综合开发是指在城市一定规模的区域内，按照城市总体规划进行土地征用及房屋征收、基础设施建设、房地产开发建设、城市资源经营和管理的综合性开发。主要分为旧城改造、新城开发、产业园区开发、环境综合整治等开发类型。

目前，各地政府普遍以公共服务设施建设引导城市新区的综合开发，即通过完善大型基础设施和配套服务设施的配置，充分发挥其本身所具备的市场效应及导向性作用，引导新区功能和用地开发的有序拓展，达到公共服务设施投入在地区规划建设中的功能、结构、容量上的最大化和最优化，形成城市建设投入和产出的良性循环，进而达到城市功能升级和城市经济及空间可持续发展的目标。区域综合开发主要有以下模式：

1、TOD 模式。即通过公共交通引导的开发模式，这是国际上具有代表性的城市新区开发模式。主要是通过以轨道交通为主的基础设施建设，并利用轨道交通容量大、速度快、可达性高、指向性强的特点，对其沿线站点周边土地进行居住、商贸办公、商业等用地类型的综合开发。TOD模式被广泛利用在城市开发中，主要用于引导旧城区疏散，实现新城区空间组团式发展，尤其是在城市新区综合开发中，通过先期对规划发展区的用地以较低价格征用，导入公共交通，形成开发地价的时间差，然后，出售基础设施完善的“熟地”，政府从土地升值回报中回收公共交通的先期投入。

2、SOD模式。即通过大型社会基础设施和服务设施建设引导的开发模式。城市政府利用行政垄断权优势，通过规划将政府主导的城市功能进行空间迁移，并带动新城区的市政设施和社会设施同步形成，并逐步完善居住、购物、娱乐、办公、就业等城市功能。该模式是为了通过城市服务设施对城市各种要素集聚的引导作用，提高房地产商和市民对新城区土地价值的预期，引导各种功能区的形成和发展。

二、区域综合开发投融资规划的重要作用

投融资规划是以城市规划为基础，以科学落实城市发展战略为目标，以系统工程的统筹兼顾方法为手段，以城市开发所涉及的土地储备和供应及各类基础设施、公共服务设施、公益设施项目的投资、融资、建设工作为统筹对象，以规划、政策、法规、资源、资金等为输入，以管理体制设计、参与主体分工机制建立、参与主体利益平衡、各类建设时序安排等为输出的城市开发建设管理方法。搞好区域综合开发投融资规划对城市经济社会可持续发展具有十分重要的作用，主要有：

一是统筹联系城市规划设计与建设开发。传统的城市开发分为规划设计、城市建设两个阶段，城市建设资金主要来源为财政资金或“开发性金融”的银行贷款，缺乏资金统筹的中间环节，容易造成城市规划与建设脱节。投融资规划本质是城市规划的实施性规划，通过明确资金需求、投资主体、融资方式、资金平衡条件等，从资金角度对城市规划进行分析、评价与修订，在奠定规划设计物质基础的同时，直接为城市建设提供指向。

二是指导城市区域综合开发市场化运作。政府在引导城市区域综合开发过程中，需要利用投融资规划进行资金统筹决策，确定资金统筹对象，对公共服务设施与经营性项目进行分类，结合土地整体开发与项目建设需求与时序，选择投融资方式与建设实施模式，整体把控财政资金与民间资本的投入产出关系，解决开发建设资金的来源、投入、时序及回收方式问题，实现城市开发建设系统的平衡。

三是有效控制城市建设开发投融资风险。近年来，随着城市化快速发展进程，城市建设资金需求急剧增加，有些地方政府由于对城市建设开发投融资缺乏理性规划，从而造成政府信用、地方财政收入、城建专项税费、城市土地资源等过度透支使用，难以持续保证城建资金的有效供给，造成借新债还旧债的恶性循环，使政府财政背上了巨大的债务负担，极可能导致财政风险和金融风险。搞好投融资规划，通过建立科学合理的城建投融资体系，统筹资金安排与风险预测引导城市建设开发主体按照市场经济规律运作资金，从而提高资金使用效率，有效规避融资风险。

三、区域综合开发投融资规划创新的思路

城市公园及周边地区开发应以城市基本功能建设即基础设施和服务设施建设为起点，充分利用生态与文化两个核心要素的集聚效应，通过政府主导与市场参与的互动协调方式，引导城市从属功能的合理规划与良性开发。在城市基本功能建设中，应充分发挥政府在城市规划、资金统筹、政策制定、城市经营等方面的主导作用，在城市从属功能开发中，从市场需求出发，引导开发商与投资人进行土地二级开发及经营性项目开发。通过政府与市场在开发功能和开发时序上的相互配合与补充，平衡区域开发的短期收益和长期经营，合理配置新区功能，促进区域开发的科学化和可持续发展。

1、界定政府操作与市场运作项目的边界。区域综合开发涉及多类型建设项目，包括土地一级开发、房地产二级开发、基础设施、市政配套设施和公共服务设施等项目。按照国家相关产业政策及市场化运作要求，地方政府授权融资平台进行公益性项目融资建设，即土地一级开发环节及城市各类基础设施的统筹建设，经营性项目通过政府有效引导，将市场运作引入社会投资人进行开发建设。投融资规划应明确市场化与政府操作的界限，整体分析地方政府应统筹的城市建设内容，通过项目投入产出分析，确定财政资金实施城市基础设施开发建设项目内容，以及各投资项目的建设规模、资金需求、建设时序、融资计划等。

2、统筹区域各类资源。在政府财政资金短缺的情况下，城市建设开发资金主要源于区域内各类城市存量资产和潜在资源，政府统一进行城市资源的研究、规划、管理和运作是统筹解决新区开发投入的关键。在城市规划设计基础上，应结合当前宏观经济形势及相关政策，理清区域内可使用的城市资源，包括：土地出让金、基础设施配套费、特许经营权收益、准经营性项目收益、可抵押融资的资产权益等，分析各项资源资产的预期收益、实现条件和与开发建设相匹配的收益实现时间。目前，各地政府主要依靠土地出让金进行城市各类基础设施建设，土地资源统筹是土地一级开发与城市建设的基础，在此应重点分析需整理储备土地的整体规模、土地性质、规划用途、土地征收价格、整理周期、出让时序与出让价格等，合理制定各年度的土地储备与出让计划。

3、综合平衡区域开发资金。区域综合开发应保证实现整体投入与产出的平衡，通过规划引导进行土地开发和产业发展实现区域资金平衡，开发资金主要源于土地出让预期增值收益和增量税收。目前，土地出让金是城市建设开发的主要资金来源，各地方普遍利用土地平衡方式筹措建设资金，通过银行贷款或是其他直接融资手段弥补当期建设资金缺口，因此新区可出让土地的增值收益是能否实现资金平衡的关键。同时，也应对土地出让金之外的各项城建资金收入规模进行预测分析，结合财政资金增长趋势与现有债务偿还等情况，总体控制资金风险。在资金平衡具体处理上，要明确各类基础设施、公共服务设施及公益设施项目的资金来源和回收方式，通过科学分析建设成本与土地开发收益，采取合理的成本分摊方式，确保资金投入能够从经营性用地出让或其他途径得到回收。

4、合理安排建设开发计划。区域综合开发主要利用基础设施与公共设施的先期投资建设，通过功能性项目的带动效应，提升周边土地价值，配以合理的土地出让时序，回收资金并进行项目滚动开发。合理安排建设开发计划，要做好以下几个方面：

首先，要做好资金平衡安排。资金平衡需要考虑两个问题：一是建设资金在空间投放和时间配置上的效率，二是土地出让的时机与土地价值增量。其次，要注意各种因素匹配问题。总体来说，基础设施配套速度与成熟度应与城市附属功能开发相适应，过度匹配会造成资金投入低效率，而匹配不足则会导致土地出让价值不合理，由此建设开发时序不仅关系到项目资金风险，更直接关系城市开发建设的成败。最后，还要注意具体操作中的问题。应通过城市规划控制大型公共设施周边的土地，适度对片区主导功能先期进行投资建设，以带动周边地区从属功能的配套开发，全面实现土地价值提升，实现城市功能并达到资金平衡的目标。

四、搞好区域综合开发投融资规划建议

天津南淀城市公园及周边地区位于天津市规划北部新区东南部，四至范围为东至规划外环线东北部调整线，南至京津塘高速，西至规划津围快速路，北至北环铁路以南规划路，规划总用地面积约8.5平方公里。该地区具有良好的区位优势，处于京滨产业综合发展轴与西部城镇发展带交点，是天津市中心城区北部门户，比邻滨海国际机场，连接中心城区、滨海新区及北京交通十分便捷，具有良好的区位优势。

南淀地区规划定位以生态城市公园为核心，打造自然生态、康体疗养、休闲娱乐、旅游度假于一体的生态城区。“十二五”期间，天津市重点推进北部新区基础设施及开发建设，南淀地区作为北部新区起步区，其开发对于建设生态宜居城市，提升城市载体功能，拉动区域经济发展具有重要作用。结合该地区综合开发研究，对区域综合开发投融资规划提出如下建议。

1、组建平台公司实施区域综合开发建设。按照“政府推动、市场引导、企业运作”的原则，由政府出资成立项目公司作为区域综合开发建设主体，统筹整合城市开发系统的资源配置和利益平衡，通过对公共资源在空间上和时间上形成最优配置，对所涉及的不同利益主体在利益目标诉求上有效平衡，保证开发系统持续良好运转。项目公司具体负责区域土地整理和开发，市政基础设施和重点公共服务配套设施的投融资、建设和经营管理，以及项目内相关产业的招商引资等。

2、采用区域自平衡模式统筹土地资源。公园生态资源、旅游与关联产业互动发展是南淀地区实施综合开发独具特色且核心的资源，此种资源禀赋满足了自平衡运作条件，也对土地资源的规划统筹提出了明确要求。在城市规划设计中适度增加公园周边配套的经营性土地及公园内配套的经营性项目，并将区域基础设施及公共服务设施建设资金纳入周边经营性用地出让成本，并返还经营性用地出让金政府净收益，解决建设开发资金问题。

3、实施多元化融资方式筹措建设资金。新区开发的系统性决定了不能过度依赖单一融资方式，应该在项目自身特性的基础上，先确定融资原则和融资对象等因素，再选择融资方式。南淀地区可以采用区域基础设施及公共服务设施政府回购方式，由融资平台通过发行企业债、中期票据和定向私募等方式筹措项目资本金，通过银行贷款解决其他建设资金，以土地收益作为还款保证。

4、打造文化产业项目助推区域开发建设。南淀地区位于规划新区，区域内缺乏有效的产业支撑，仅靠基础设施建设带动，难以发挥其位于京滨综合发展轴线的区位优势。需要结合公园与旅游产业发展的契合点，即文化娱乐、旅游休闲的发展定位，立足天津历史文化资源的充分挖掘与融合，引进世界知名的大型文化产业项目为发展支撑，打造核心文化产业，通过内核集聚效应汇集新的城市资源，并带动区域综合开发高品质发展。

参考文献：

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