地方行政机关间合作困境的对策探析

张晓敏

时代在演进，社会在发展，地方性社会公共事务也呈现出新特点和新问题，这些新特点和新问题极大地考验着地方政府的执政能力和管理智慧。作为地方政府的组成部分，各行政机关有义务，有责任勇于担责，共同合作积极应对不断升级的挑战。而地方政府行政机关作为具有有限理性的个体，有着“经济人”的本质属性，有追求自己利益的需求。由此产生的地方政府行政机关的利己性、封闭性极大程度上分裂了地方政府行政机关间合作的共同利益整合、合作组织结构整合以及合作文化的整合，制约着地方政府行政机关合作的进展和实效。

针对地方政府行政机关合作存在的现实制约，本文从以下几个方面来探讨其合作困境的解决对策：

1、提高地方政府行政机关合作的意识，树立“人民群众利益至上”的管理思想和服务理念。地方性的公共事务呈现出的复杂程度高、覆盖面广、长期性和反复性等特点使得某一行政机关根本无力独自承担，需要集中各行政机关全体力量共同解决，地方政府行政机关必须提高合作的意识，树立合作管理和服务社会的新理念，以服务百姓为己任，以百姓疾苦为激励，真心实意地为百姓服务，才能社会发展提出的新要求，积极促进我国服务性政府的建立和发展

2、积极构建信任机制，树立荣辱与共的意识，积极承担合作责任。信任是产生和维持合作的最重要的前提条件，它能够促进互利的协调与合作，是促进地方政府行政机关合作不断升级和发展的重要保证。建立在相互信任和相互依赖基础上的地方政府行政机关合作，能够强化地方性社会事务和社会问题的治理，为社会提供更为优良的服务和产品。因此，要积极构建地方政府行政机关合作的信任机制，允许各合作主体提出不同的甚至相反的观点和见解，站在彼此的立场上来考虑问题，甚至宽容彼此相反的观点和看法，为地方政府行政机关的合作奠定良好的心理基础。同时，地方政府行政机关还要站在全局的高度，树立起荣辱与共的意识，加强共同合作管理，积极承担责任，形成合作管理的责任理念。

3、建立健全合作的法律规章，为地方政府行政机关间的合作提供制度保障和规范制约。通过法律手段建立起对合作各方都有约束性的合作制度，促使合作模式走向制度化，维持合作的顺畅。法律约束机制的核心就是将地方政府行政机关间通过协商最后达成的共识法制化，并配套相关的监督、协调和惩罚机制，以强有力的法律制度为地方政府行政机关间的合作扫清障碍，为地方社会的和谐健康发展提供良好的法律制度环境。

4、建立地方政府行政机关间信息资源共享和共用体制。地方政府在完善政府官网的各机关和官民互动的过程中，要为各行政机关的合作建立信息资源的共享和共用机制，要求合作管理中的各行政机关树立大局意识，站在全心全意为人民服务的高度上，毫无保留地公开本机关的各种信息和资源，畅通地方政府行政机关的合作渠道，减少合作管理中的割裂性、盲目性和无效性，减少地方政府各种资源的不必要的浪费，提高合作管理的效率和效果。

5、健全地方政府行政机关合作的监督和调控机制。地方政府行政机关在进行合作时，应该建立明确的和有效的监督机制和调控机制，这就需要工作领导小组充分发挥其领导、组织、监督、调控的作用，采取有效措施：首先，建立信用评价机制，对守信用、合作管理中行动积极的行政机关给予明确的、有激励性的奖励，并在地方政府系统中宣传其合作的先进性和代表性，鼓励更多的行政机关更加积极主动地参与地方社会事务的合作管理和合作服务；其次，建立有效的调控机制，责成合作行政机关的主要负责人组成统一调控小组，及时交流更新信息，全面把握社会事务发展的新动态，在此基础上做出正确的决策，指导各行政机关的合作行动。

6、完善地方政府行政机关的绩效考核制度。可以从以下几方面入手：首先，要针对地方政府行政机关的整体实际情况，涉及一套科学可行不失偏颇的绩效考核体系，不仅考核各行政机关合作管理的客观结果，更注重考核各行政机关合作管理的主观动机；不仅考核各行政机关促进地方经济发展的经济指标，更注重考核各行政机关参与合作管理而带来的社会效益、环境指标与人民幸福度；不仅考核各行政机关促进本地经济发展的积极作用，更要注重考核行政机关对其他行政机关以及本地政府体系是否有消极作用等。其次，考核方式要科学合理，对行政机关的考核不仅要与本地经济的发展相联系，还要向群众公开，让群众参与监督和考核的全过程，从群众呼声中获取更加真实的反馈信息。最后，要充分发挥赏罚机制的作用，对积极参与合作管理，并对合作管理的开展起到积极作用的行政机关给予表扬和奖励，而对不合作或消极合作，对合作管理带来消极影响的行政机关加大惩处力度，如减少对该行政机关的财政拨款，取消其在某一领域的特权或优先权等。

7、建立和完善利益共享和利益补偿机制。建立和完善利益共享和利益补偿机制，能够有效防止有些行政机关因为短期利益的受损放弃合作和通过利益补偿来弥补行政机关暂时的利益损失。利益共享承认了地方政府行政机关在为人民服务，追求人民利益的基础上获取个体利益的合理性和合法性，它打破了长久以来关于“地方政府行政机关的唯一目标就是追求人民群众的共有利益”的旧有观念，树立了既要追求人民群众的共同利益，也要追求自身的个体利益，行政机关个体利益服从人民群众的共同利益的新型观念。利益共享是地方政府行政机关在平等、互利、协作的基础上，对合作管理所获得的效益或利益共同享有和进行合理的分配。关于利益补偿，可采取的措施包括：第一，根据各行政机关投入成本的比例来进行利益分配；第二，地方政府通过转移支付的方式，利用地方财政对资源配置状况较差的行政机关进行资源转移，使弱势行政机关在合作管理中以相互平等的地位，充分发挥其积极性和主动性，提高地方政府行政机关间合作的整体效果。

总之，地方政府行政机关通过自身内在的自觉主动和外在约束的共同发生作用，其合作的现实制约必定能够有效解除。

（作者单位：湘潭大学公共管理学院）