论行政公产的法律界定

摘要：在我国行政公产仍然是一个学术概念，它作为行政法实施过程中必不可缺少的物质条件，在保证公共行政完成的过程中发挥着重要的作用。但由于缺乏明确的识别和划分标准，公产制度成为我国行政法体系中的软肋。本文通过分析国内外对公产的不同的法律定义以及行政公产分类的解析，突出了界定行政公产的现实意义，以便更好的对行政公产进行治理。

关键词：行政公产；法律特征 ；分类；现实意义

一、行政公产的理论界定及分类

（一）国内外对行政公产的法律定义

1.国外对行政公产的法律定义

（1）大陆法系国家对行政公产的法律界定

大陆法系的公私法划分逐步产生了“公”和“私”的观念，进而成为行政公产的理论前提。但同属于大陆法系的国家和地区，行政公产的概念和制度设计也有着较大的差异。法国是大陆法系最早提出公产概念的国家，随后学者们普遍采用了“公产”这个概念，1833年法国学者v.普鲁东在其《公产论》中指出：“政治共同体的财产中有一些是公共的财产，供一般公众使用，在他们的用途没有改变之前，不能转让，也不能作为取得时效的标的。它区别于政治共同体的另一部分财产——私产。”1此后，学者莫里斯.奥里乌认为公产产业是指其公用的目的及其用途决定的不可转让且不受时效约束的行政产业，公产的附属物与公产具有基本相同的属性。2在法国的行政立法中，1857年的《法国国有财产法典》最先明确了公产的界定标准，即国有财产中，由于本身的性质或由于政府制定的用途而不能作为私有财产的属于公产。其他的财产则属于私产。然而这一界定也未得到法国行政法学界的认同。行政法院仍然通过判例从实际的用途上最早将行政主体的财产区分为公产和私产两类。直到1947年才确定了为法国行政法学界统一接受的观点，即公众直接使用的财产和该财产的自然状态或经过人为的加工以后的状态必须是专门的或者主要的适应于公务所要达到的目的的——公务作用的财产以及与上述两种公产接触的物体。其实纵观法国的理论和实践，其并没有概括性的公产概念，而是更多地从列举公产的外延种类、公产与私产的界限、公产的所有权以及限制财产权的角度来对公产进行归纳的。

与法国不同，德国，日本以及我国的台湾地区多采用“公物”这一概括性的的法律概念。公物包括了所有直接供大众福祉或者行政主体自身需要的财产。具体到德国，在德国的行政法上，公物制度与我国所讲的行政公产制度比较类似，即经由提供公用，直接用以达到特定公目的，适用行政法之特别规则，而受行政公权力支配的物。并在此基础上将公物分为公用使用物、行政使用物和财政财产，前两者形成狭义的公物，三者共同形成最广义的公物。

深受德国法影响的日本，一般认为公物是指国家或者公共团体直接为了公共目的而提供使用

的有体物，将行政使用物排除在外，强调公共目的的直接性，此为最狭义的公物概念。在我国台湾地区，一般认为公物系指直接供公的目的使用之物，并处于国家和其他行政主体所得直接支配着而言。3此种观点赞同德国的狭义公物概念；还有一部分学者赞同日本的狭义公物概念，将公务公产排除在公物之外，强调公物的公用性。由此可见我国台湾地区虽然赞同德国的关于公物的基本内涵界定，但对公物的实际外延产生了冲突。

（2）英美法系国家对行政公产的界定

在英美法系中，由于没有对公法和私法进行明确的划分，所有也就没有明确概括的公物概念，但是没有概念并不一定意味着英美法系国家没有公产的存在。在美国，理论上就有public domain的概念，其含义即包括广义上的全部公有或者国有财产，实践上，从罗斯福新政之时，出于保证基本人权，扩大就业的立场出发，美国的给付行政的力度不断加大，涉及社会给付的公共事业部门无论从数量还是质量方面都得到了很大的发展，如公民的福利保证，公民的廉租房等；英国，公产制度是以从普通法发展起来的公共信托理论为基础。4在公私法一体化的格局下，英国的公产制度也要受到财产法的调整，只是在对其使用的规则上与一般的私产有所不同，而且英国的公产概念的外延一般比较广，甚至包括司法机关、行政机关以及议会的财产。

2.我国对行政公产的法律界定

在当下，我国国内行政法界对行政公产的理论研究还比较薄弱，但是对于行政公产的界定却存在着较大的分歧。

第一种观点是从公产的使用主体的角度来界定的——公产是由国家、行政机关或者其他被授权、被委托的组织和个人直接为了公共目的而使用的财产，此观点注意到了公共目的，但是过分强调了行政主体在公产利用关系中的地位，而忽略了公众作为公产的受益者的重要的法律地位。

第二种观点是从公产的物权来源角度来界定的——行政公产是指行政主体为了提供公用而所有或者管领的财产。持这种观点的学者还进而提出了公产有若干要素支持其共通（1）国家或者行政主体对于公产享有所有权，并且这种权利必须有法律依据；（2）公产须为公共目的而提供使用；（3）公产的范围受能否为人类支配的影响。这种观点注意到了公产的公用目的，但是强调了把行政机关对公产的物权作为公产形成的权力来源，而公法权力的来源显然应当是公法规范而非私法规范或者私法权利。此外在国家所有权的前提下，强调行政机关对公物的所有权，本身带有“一物二权”的嫌疑。

第三种观点是从公产的要素理论来拟定公产界定所必须符合的条件——公物是由行政主体支配下的直接服务于公共利益的财产。认为是否把一项财产归入公物的范畴，起决定性作用的要素有两个：共同的利益和适用公法规则。由此可知，这种观点较为准确的识别到公产规则是公产区别于其他财产的核心，但是仍然存在着不足，如公共利益比较抽象，缺乏具体的判断标准，同时将公众对公产的间接受益排除在外，不仅侵犯了公众的分享权和期待权，与难以使公产纳入社会公众的监督之中。

（二）行政公产的分类

正确的界定行政公产概念是我们认识行政公产理论的逻辑起点，通过借助公产的不同分类有利于我们更加准确的把握行政公产的内容。由于社会主义的公有制的特性，将行政公产种类划分如下：

1.政务用公产和公众用公产

政务用公产主要是行政主体自己使用，即为了公共目的的实现，为了更好地履行职责而使用的物，如办公楼、办公汽车；政务用公产主要是供行政主体内部使用，但其最终用途也是公共利益；公众用公产即行政主体直接提供公众使用的公产，如道路、桥梁、广场等，公众用公产可以分为一般使用、许可使用和特许使用。

2.自然共产和人工公产

这是根据公产成立过程的不同而划分的，自然公产是指以其原有的自然状态，保持原样而被直接利用的公产，如河流、湖泊等；人工公产是指经过人力加工后改变了其原有形态后提供公用的，如桥梁、道路等。由于自然公产和人工公产的形态的不同而导致其在公共使用目的设定程序上的不同。

3.有体公产和无体公产

根据公产的表现形态而进行的划分。随着国家行政的不断推进，行政目的日益多元化，而基于行政目标实现所需要的手段也日渐多样化。公产也突破了有体公产的模式，出现了无体公产。“公物固不以有体物为限，无体物得亦成为公物，如公共用电，但若非行政主体所能支配者，则非公物之范畴”。

4.公有公产和他有公产

根据行政公产的管理主体和所有权归属是否一致为标准进行的划分。公有公产指行政主体所有的公产，即行政主体对公产享有所有权和管理权；他有公产指行政主体为了达到一定的管理目的，依法律规定的程序，对私人的财产取得他物权，以使用他人的动产或者不动产，来求的公共目的的实现的财物。此种情况下的公产虽由行政主体管理，但其仍属于所有权不归行政主体所有的私人之物。这一划分打破了传统行政公产理论，行政公产是管理权而非所有权的客体。

二 、行政公产的构成要素

通过上述对国内外的不同的公产理论和实践的介绍，不难发现对公产的识别绝非易事。在结合国内外不同的理论研究和我国的具体国情下，我认为此种观点最适宜，即将行政公产定义为：行政主体在公法支配下的直接服务于公共利益或者为了完成行政任务而自身使用的财产。以下从公产的主体要素、权力和权利要素、目的要素和财产要素方面对其进行分析。

（一） 公产的主体要素

一般来讲公产的主体是承担着政府公共职能并提供公共服务的行政主体，但是由于各国对行政主体的表述存在差异，所以导致了提供公产的主体在学理上的不一致，法国的行政公产仅限于公共公产，强调行政公产是所有权的客体，同时强调公产的提供者职能是行政机关，而不包括私人除非私人从事的活动具有明显的公共服务标志；而德国和我国的台湾地区的公产制度强调公产是“物”，包括公共公产和公务公产，不包括财政公产；既包括公有公产也包括他有公产。日本的公产制度与德国的基本相同，强调公产的存在形式必须是有体物。我认为：随着法治福利性国家的建立，行政主体呈现多元化、民营化的趋势，提供公产的主体不再局限于政府，而是拓展到了一切在法律上独立的、经行政组织授权执行行政任务的组织和主体，公私部门的多元主体合作提供公产将成为大势所趋。

（二）公产的权力和权利要素

公产的权力要素要求行政主体在以公产为媒介提供公共服务时，必须对公产具有权力根据，即对公产的公法上的支配权，支配权不同于所有权，支配权不仅包括所有权还包括管理权。行政主体对公物有支配权并不意味着他对公物也享有所有权。在公产的发展历程来看，公产支配权的地位已高于公产所有权。在行政主体呈现多元化、民营化的趋势下，支配主义已经代替所有主义成为判断一项财产是否为公产的标准。同时在福利行政的历史趋势下，公众对公产享有用益权，即公产要为公众使用或收益。公产用益权是指公众使用公产或者因公产而收益的权力。公众享有公产用益权，一方面明确了公民分享公产的公法权力来源，在法治国家中，人民获取公产所带来的利益已成为一种法定的权利和必然，而不同于以前“政府的恩惠”。另一方面是判断公产价值最终实现的唯一标准。不论是公共公产还是公务公产，其最终的落脚点必须是人民受益。

（三）公产的目的要素

在公产的概念中有两个目的要素，即公共目的和行政目的。行政目的属于国家目的的一种，与司法目的、立法目的并列。行政目的是实施行政任务所要达到最终结果，而其中的行政任务是指为了接受人民的委托，为了人民的利益而进行的活动。所以行政目的在一定程度上来说也是以人民利益为目的的，所以行政目的和公共目的在本质上是一致的。满足公用目的是公产确立的核心要素，该要素不仅阐明了公产存在的法律动因，而且还指导着公产从设立、管理到最终利用的全过程。毕竟公共利益是所有行政活动的理由和界限所在，即使行政主体对某种财产具有权力来源，但如果不是出于公共目的，那也就不是公物，如军事物资和设备。所以公物必须满足公共利益的需要，而公物满足了行政目的也就等于满足了公共利益 的需要。

（四）公产的财产要素

公产作为特殊的财产，并不完全服从于私法的一般规范，由于公产的公用目的，因此其具有一定的特殊性。首先行政公产的相对通融性，即指法律规定的行政公产原则上不允许转让、出借、留置、抵押的流通行为和不能成为交易的标的。传统行政法学认为公产不具有可通融性，因为允许其通融，将会丧失其提供公共使用的前提和依据。如法国即采用严格禁止主义的原则，但是这一否认公产的融通性的概念不利于公产的有效利用。如近些年的排污权的设置、许可；BOT合同的所有权与经营权的分离都体现了公产的相对通融性。这有利于弥补政府对公产建设投入的不足又最大限度的发挥了公产的功效。其次，对于公产的强制执行方面，以不可强制执行为原则，以强制执行为例外。强制执行是判决确定的义务人在无正当理由不履行判决书所确定的义务时，权利人向法院提出申请，要求强制执行判决所确定的内容的一种司法活动。强制执行可采用查封、扣押、冻结、拍卖等措施。我国对于公产能否强制执行没有明确的规定。如果不属于国家所有的公产在强制执行后，其共用目的没有改变，或者为了更大的公共利益即可强制执行，而属于国家所有的公产为了防止国家财产的流失，则不允许对其的强制执行。再次，对于公用征收方面也有限制，公用征收是行政主体为了公共利益的目的，按照法定的程序，以强制方式取得私人的不动产所有权或者他物权并给予补偿的行政行为。由于公产可以分为他有公产和公有公产。对于他有公产，由于公产的所有权掌握在私人的手中，因此可以进行征收，对于公用公产，由于所有权掌握在行政机关手中，如需征收，只需相关部门依程序划拨即可，而不需利用征收手段来完成。

三、行政公产法律界定的现实意义

在现代法治国家中，政府从公共利益的需要出发，有为人民提供全面、充分和及时的公共行政的职责。任何公共行政的实现都需要三个基本要件：一公共行政的权力要件即法律对政府部门权力的授于；二公共行政的人力要件即要有实施行政权力的公务人员；三“行政机关实施行政活动，离不开物的手段。”5这是公共行政的物力要件即为实现公共行政而必备的财产，也就是行政公物或公产。公产是所有管理的前提和基础，而我国的行政法学界长期对行政公产研究的漠视，导致了公产理论和实践的空白，故而行政公产的法律界定就显得尤为必要。

（一）有助于实现对公产管理和利用的法制化

纵观我国当下的行政法理论和实践现状，依法行政和合理行政的着眼点更多的在于行政法中的权力要件和人力要件的治理，而对于物力要件——行政公产不论从立法和实践上都缺乏有效地法律规制。同时加上传统内外行政行为的划分以及监督制度的不完善，进一步阻止了公众对行政机关财产行为的监督，造成了行政机关对自己财产的暗箱操作，加剧了行政行为的不透明化。行政机关通过暗中操作将各种事业性收费截留，挪用，成为了员工的福利甚至理财投资的资本，这不仅违反了取之于民，用之于民的原则，而且阻碍了对公共行政服务的循环扩大投入。所以随着权力行政转向服务行政，国家赔偿不仅应包括权力行为也包括非权力行为，不仅包括作为违法也包括不作为违法；在现代社会，公民越来越多地依靠国家、社会和行政机关提供基本的生存之需要，与此同时国家也负有这方面的义务，提供公产以便更好的服务公众；如果行政机关不履行或者怠于履行这种义务，其中包括合理的注意义务，即构成不作为的违法，而且这种违法不应仅限于违反法规，而且包括行为客观上缺乏正当性，即违反职务上的义务，违反信赖利益等，因此政府不仅要对违反公权力造成的损失负责也要对公产的设置、管理未尽到安全注意义务而造成的损失负责；同时由于没有一个健全的法制环境的保证，使的得公产在管理和使用上存在很大的法外空间，因此加强对行政公产的法律界定也就是为行政公产在管理和使用上提供立法支持，进而实现对公产管理的法制化。

（二）有利于保护原告的合法权益

随着向给付行政的转变，行政机关负担的越来越多的职能，行政公产是其实现行政的物的手段，那么在行政公产的利用者与设置、管理者之间就形成了公产利用关系，此属于行政法律关系，不是平等的民事合同关系，不适用民法的规定，且应当确立无过错的归责原则。如井盖的设置和管理者有检查、制止单位和个人的违法破坏行为，可见井盖的设置和管理者是行使行政管理职责的行政主体，与使用者形成行政法律关系；并且应当确立无过错责任原则，将公产致害纳入国家赔偿的范围并，只要存在侵权事实，不论其有无过错，都应当对受害者承担责任，由国家进行赔偿，这样有利于原告损失获得实际的赔偿。

（三）有助于福利型国家的建立

随着社会的发展，政府的职责也深入到社会的方方面面，由先前的干预行政向给付行政转变，即由以前被动的单纯维护秩序到主动的为社会提供一些服务，于此同时行政法调整的社会关系也越来越广泛，但是也伴随着形态多样的行政违法行为，除了传统的行政违法行为即行政机关不作为或者乱作为导致行政相对人的利益受到损害，构成行政违法行为的主要形

态外，利用行政机关自身掌握的财产，监守自盗，侵犯公众的分享权和期待权的行政违法行

为也逐渐成为社会的顽疾。因为随着将行政公产纳入法律体系，用成套的法律制度来保障政府服务于公众的财产能够得到有效的确认和巩固，使得政府的服务职能得到了持续和法定的保证，促使福利型国家的建立。

（四）有助于国家所有权的制度的建立

行政公产和私产是一对概念，对行政公产的研究从侧面来说也有利于行政私产的研究，对行政私产的确立和界定也具有重要的影响。在法国，一般认为，行政主体财产中不属于公产部分的财产都是行政私产；在日本，《国有财产法》把国有财产分为行政财产（直接用于公用目的，尽量排除私法干预）与普通财产（不能被直接用于特定的行政目的，普遍适用私

法）6行政公产的研究有利于防止国家对属于公共利益或者全民利益的财产商业化处分；同时对于行政私产的研究又有利于国有动产实现社会化配置和自由流转，实现私产的最大利用。

参考文献

著作类：

[1]王力扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版。

[2]凃怀莹：《行政法原理》，五南图书出版公司1987年版。

[3]吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005版。

[4]盐野洪：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版。

[5]张树义：《行政法学》，北京大学出版社2005版。

[6]陈新民：《行政法学总论》，三民书局1998版。

作者简介：王豪（1950—），男，汉族，湖北省襄阳市人，湖北法正大律师事务所主任律师，中国政法大学法律硕士研究生。