求解城镇化用地难题

汪晖 陶然

从今后十年来看，中国城镇化仍然需要增加建设用地，即使工业建设用地未来不再需大幅度扩张，甚至总体上看还应该有所收缩，但局部地区还会增加。更重要的是，既有2亿左右农村流动人口及其家庭成员入城定居，还有未来每年1000万左右城镇新增人口所需生活用地，以及相关城市公共交通，电力、通信、给排水等市政公用设施，学校、医院、文化设施、体育场所等公共服务设施水平还会进一步提高。这都需要持续、稳定的城镇建设用地投入作为基本保障。

此外， 中央政府也提出，城镇化、工业化必须与农业和农村现代化结合起来。实际上，农业、农村发展终究要靠工业化和城镇化的推进。一方面，以城镇化为内生动力的经济持续发展有助于政府积累财力，实现工业反哺农业；另一方面，只有大部分农民迁移定居城镇，将承包地和宅基地逐渐退出来，才有条件逐步解决农地细碎化问题，实现农业适度规模经营，提高务农收入。而在农村宅基地占地面积不再继续扩张的情况下，才有提升农村道路、学校、医院、通信、排污、给排水等基础设施建设水平的可能。

因此，在中国耕地保护压力仍然很大的背景下，必须转变土地利用方式，通过制度创新，积极探索节约、集约利用土地途径，充分挖掘存量建设用地潜力，才能在推进城镇化过程中一方面确保建设用地适当地持续供应，另一方面确保耕地总量不减少、质量不降低，土地利用效率明显提升。

稳妥推进“增减挂钩”

首先要稳妥推进城乡建设用地增减挂钩（下称“增减挂钩”）政策，同时培育以“增减挂钩结余指标”为内容的跨区“土地发展权交易市场”。通过统筹规划管理，在充分尊重农民意愿的原则下，开展农村土地综合整治，不仅可以推进新型农村社区建设，促进农村农业现代化，还可以促进农村建设用地集约利用，复垦出大量的耕地。将这些复垦出的耕地，与土地利用总体规划允许建设区和有条件建设区范围内的耕地置换，就可以实现在不突破建设用地总规模、不减少耕地总量的前提下稳定土地供应。

目前，中国建设用地总量已经超过4.7亿亩，其中城镇（城市加建制镇）用地0.5亿亩，独立工矿用地0.5亿亩，而村庄用地（不含独立于村庄之外的乡镇企业用地）则高达2.5亿亩，且呈逐年增加的态势。此外，农村空闲住宅面积约占村庄建设用地总量的10%-15%，人均农村居民点用地达到229平方米，用地模式十分粗放。因此，在充分尊重农民意愿的原则下，稳妥推进“增减挂钩”政策，对推动城乡统筹发展，同步实现城镇化与农业、农村现代化有正面意义。

但也应该注意到，一些地方政府确实出现为了获得建设用地指标，以“新农村建设”为名大拆大建，强制性推动农村居民集中居住的情况。在此过程中，无论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准，补偿安置政策基本上都是由地方政府部门主导制定，缺乏公共参与。还有一些地区在城镇周边建设大规模的高密度公寓式农民居住小区，镇内几个被拆除村庄的原居民统一被安置到农民居住小区。对农民而言，尽管生活方便了，农业生产却可能受到很大影响。

由此可见，“增减挂钩”政策不能搞一刀切，应该在积极稳妥、因地制宜、充分尊重农民意愿的原则下推进。同时，还应研究制定土地增值收益管理办法，明确土地增值收益的来源、形成和分配，确保增值收益全部返还农村，切实维护农民权益。更重要的是，为鼓励农村建设用地利用相对粗放、经济相对欠发达地区，在充分尊重农民意愿前提下稳妥推进“增减挂钩”工作，平衡“增减挂钩”所需资金，维护项目区农民利益，政府应该在结果可控、有偿调剂收益反哺农村的原则下，通过试点，探索省内“增减挂钩”节余指标跨县有偿调剂政策，培育规范的土地发展权交易市场。

“折抵指标”具多重优势

积极推动农地整理，培育以“折抵指标”为内容的“土地发展权交易市场”，也是未来中国在解决城镇化过程中，同时实现有效耕地保护与城市建设用地合理扩张的关键改革举措。

“增减挂钩”措施的本质，是要在城市新增建设用地的同时，确保农村耕地数量不减少。但在中国农村，增加农村耕地数量的方法并不只有复垦农民的宅基地，还包括一个成本更低、效益更高的方法，那就是进行农地整理，也就是通过对田、水、路、林、村进行综合整治，归并零散地块等措施，增加有效耕地面积，同时通过强化农田水利基础设施来提高既有耕地质量。

如果中央允许地方政府对农地整理新增有效耕地面积按照一定比例折抵建设用地指标，那么地方政府就会有很大积极性去全力推动农地整理工作，从而激发地方政府进行农田水利基础设施建设的积极性，让中国的城镇化与耕地保护、城镇化与农业现代化真正结合起来。这里所谓的“折抵指标”是指经过土地整理新增有效耕地折抵建设用地指标（相对于 “增减挂钩”所产生的“复垦指标”）。

实际上，1999年国务院颁布的《土地管理法实施条例》第18条就已规定：“地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。”但在此之后，国土资源部解释此条款中有关“折抵指标”的含义时认定，土地整理新增耕地的百分之六十可以用来补充建设占用的耕地，也就是说用以耕地“占补平衡”。耕地“占补平衡”虽然也是一种指标，但其市场价值却低于建设用地指标。因此，地方政府进行土地整理的积极性要小得多。而如果理解上述政策是土地整理新增耕地可以用于补平衡，那么百分之六十的规定就显然不合理。按照现行法规和政策，垦造、复垦或者土地整理新增的耕地，只要质量达到要求，全部可以用于补充建设占用耕地。因此，这里理解为折抵建设占用耕地指标似乎具有合理性。但是，既然土地整理可以新增耕地，那么完全可以用其中一部分折抵部分建设用地指标，剩余部分用于“占补平衡”。