对农村土地承包经营权抵押贷款的几点思考

常君

摘要：我国农村金融市场发展缓慢，“三农”缺乏发展资金。农业的天然弱质与金融业的天然避险有着难以调和的矛盾，而土地承包经营权似乎可以将两个行业紧密的联系起来。土地承包经营权抵押贷款可以从法律层面消除“三农”融资的困境。但与现实及国家政策都存在冲突。破解“三农”融资难的困局是个任重道远的过程。它会随着农业从业人口的不断减少、城镇化建设步伐的加快、现代化农业发展大规模普及而逐步得到解决。

关键词：农村 土地承包经营权 抵押贷款 思考

0 引言

我国农民从事农业生产，农村发展农业经济融资困难是一个不争的事实。随着农村经济的发展，农业现代化的推进，怎样破解“三农”发展的融资难是一个现实问题。按照社会主义初级阶段理论来进行推理，我国农村经济与农业的发展将是一个长期的过程，这是由我国农村现状的基本国情决定的。基于此，应该认真研究解决农村经济发展中面临的各种问题，来尽量缩短农业现代化发展之路。笔者认为研究解决农业生产与农村经济发展中的融资问题是当今较有实际意义的问题之一。

农业生产与农村经济融资难的问题根本，在于由农业及金融业各自的行业特点决定的。首先，农业是先天的弱质产业。由于人类对大自然的认识水平有限，加之科技水平的发展程度还远远不够改变或控制主要的农业生产条件，这就导致农业生产对天气气候等自然条件具有依赖性，自然条件的变化具有偶然性，是个变量，会导致农业生产取得经营成果的不确定因素增加。而农村经济的发展是以农业生产为基础的，没有较为稳定的农业生产，农村经济的稳定发展就有很大的风险性，而这种风险性则是金融业所要极力规避的。农业与金融业这种天然排斥的行业特质，决定了农业生产与农村经济融资难成为了一个现实难题。

现代经济社会的发展离不开金融业。胡锦涛在主持中共中央政治局第43次学习时指出，金融是现代经济的核心。它日益广泛地影响着我国经济社会生活的各个方面，越是弱势的产业还越是需要金融业提供造血机能。

在我国，农业长期处于一种落后状态。改革开放以后，我国农业发展有所加快。农村土地承包制度的实行提高了广大农民劳动生产的积极性，直接刺激了农业劳动生产效率的提高。农民的收入有了一定程度的增加，积累了一部分财产。但这种积累是缓慢而脆弱的。如果在农业生产上没有一种现代化的经营意识，不改变传统的生产方式与经营模式，我国农业产业发展水平不可能有实质上的提高。另外，在改革开放前，我国还没有建立起较完备的法律体系，农民或者农村集体经济组织的有限产权在一定程度上还得不到确认，权利界限模糊。这直接为农业生产发展融资带来极大的不便。

1995年至1997年我国在全国大部分地区都实行了第二轮农村土地承包，农民的土地承包经营权初步得到了法律层面的确认，三十年不变的时间使得这种权利相对稳定。这种被固定了的权利使农业融资离市场化更进一步。作为农业与金融业发生联系的介质之一，土地承包经营权把这两大行业的现实距离拉近了。

1 土地承包经营权抵押贷款的现实意义

由于我国幅员辽阔，在国土资源的所有制形式只有两种的历史情况下，农村土地承包经营权是一种较为普遍的土地使用权表现形式。研究这种形式的土地使用权是否具有作为融资媒介的作用，具有实际意义，也对利用其他形式的农村土地使用权来进行融资具有借鉴意义。

我国目前金融改革正在逐步推进。随着国家金融领域的逐步开发，国外资本与民间资本将逐渐进入金融领域，这对促进我国金融业的发展，改变我国金融资本结构具有重要意义。当前我国五大国有商业銀行在农村基本上是没有覆盖的，如果按照名称来看银行的性质，中国农业银行是应该完全为农业生产与农村经济发展服务的。但该银行的定位是在计划经济时代设定的。除了少数具有一定规模的城镇外，中国农业银行的网点在农村是基本没有覆盖的。这就意味着农民几乎是无法从中国农业银行来直接进行融资。至于其他几大国有银行，只有在县城这样的城乡结合部才设有支行和营业网点。它们不仅不会给农业产业融资，甚至还会直接或间接的把有限的农村资金通过储蓄的方式带走。那么，在金融改革后，伴随着非国有资本的进入，这种情况是否会有所改变呢？我们作如下分析：

首先，金融行业作为国家发展的核心产业，任何国家或地区都会对其严格监管。按程序规范经营是对其最基本的要求。按照这种规定，基本上把农民或农村集体经济组织想利用产权不甚明晰的资产来进行融资的可能性给排除了。其次，经营成本的制约。受传统农业的经营方式与经营规模的影响，涉农贷款的单笔贷款额度不可能很大，但贷款户数较多。与同样笔数的其他贷款比较，这就会额外增加贷款的人力成本与管理支出。根据资本利益最大化的原则，股份制银行在短时间内不会有深入农村基层提供金融服务的可能性。最后，风险控制的因素。大家都知道，矿产资源及房地产行业是个金融业喜爱的行业，主要的原因是，这样的行业是个很好的避险行业。任何经营活动，都是以营利为目的，但前提是要尽量避开经营风险。显然，在没有充分保障资金安全的情况下，到农村发放贷款无疑是金融机构所不愿意选择的。所以可以结论：短期内不管何种性质的资本进入金融行业都不会改变农村融资难的困局。

以上从几个不同角度分析了金融机构为何不愿意为“三农”融资。但在外部条件不断发生变化的情况下，或许问题就会得到解决。我国目前经济总量全球第二。但这种总量存在很多不合理的因素。主要存在问题有，经济结构不合理，产业升级不够，节能、治污、减排等环保要求不达标，农业发展落后等。其中，以农业发展落后为代表的“三农”问题就是一个突出的综合问题。“三农”问题解决不好，事关国家昌盛，民族复兴。对此，党和政府已经清楚的看到，也一直在研究出台有利于解决“三农”问题的政策，在法律层面也给予了有力地支持。国家积极鼓励一种产业发展时，不仅仅体现在政策、资金、技术几方面，更重要的是给予了这个产业发展的信心。包括产业从业者的信心和其他行业与之合作的信心。

这种积极的氛围下，不少地区都在积极探索农村融资的金融创新，试点用农村土地承包经营权等存量资产来进行贷款抵押，以缓解农村发展资金供求不足的矛盾。

2 土地承包经营权抵押贷款的法律因素

有了上述背景，农业与金融业通过土地承包经营权抵押作为桥梁来进行借贷合作的新模式看是水到渠成了。但在规范经营的层面上必需先要研判其合法性。合法性问题涉及到市场秩序与资本安全等问题，具有不可跨越性。

我国《担保法》第一条规定，“为促进资金融通和商品流通，保障债权的实现，发展社会主义市场经济，制定本法。”可见，这部法律制定的目标之一就是为了便于金融为发展经济服务。第二条规定，“在借贷、买卖......等经济活动中，债权人需要以担保方式保障其债权实现的，可以依照本法规定设定担保。本法规定的担保方式为保证、抵押、质押、留置和定金。”该条更清楚的说明了在融资活动中可以用抵押担保的方式来保障债权。土地承包经营权作为土地使用权的方式之一如果没有法律禁止，就可以作为抵押物进入资本市场进行融资。《土地管理法》第二条第3款规定：“土地使用权可以依法转让”。这就在法律上确认了集体土地使用权可以依法流转。《农村土地承包法》第一条规定，“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。”第三十二条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”从上述几部法律可知，国家不止一次的通过法律的形式明确赋予农民农村土地承包经营权，目的就是为了保障农民承包经营权利，促进农村经济发展。

上述几部法律已经基本明确了土地承包经营权可以作为贷款抵押的依据，但在1995年12月到2007年10月这段时间里我国广大农村对融资的需求显然没有现在这么旺盛与迫切。这十余年的时间里，农村土地承包进入疲劳期，政府还没有出台足够的政策来扶持农业发展，很多土地被抛荒、弃种，农业产业没有实质性提高。农村信用社还没按照金融改革后的一些要求来经营，对资金有点需求的农户可以通过信用保证的形式融资。或者通过亲朋好友来进行民间借款周转。当时农民依靠外出打工获得的资金，除了建房之外，消费很少。在没有其他更好的投资渠道情况下，只有将钱存进银行或者出借。

2007年10月1日，《物权法》生效，该法第一百八十四条规定，“下列财产不得抵押：……耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外。”据此规定，土地承包经营权不得抵押，除非有法律允许。但《担保法》第三十四条规定，“抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押。”考虑到《物权法》具有基本法性质的权威性，可以判断，如果经过发包方（农村集体经济组织）同意，土地承包经营权是可以作为融资抵押的，具有合法性。

3 土地承包经营权抵押贷款的不利因素

经过以上分析，从金融业规范营销层面来说，通过土地承包经营权来为农业融资的法律障碍没有了。金融业完全可以与之全力合作，既助力了农村经济的发展，又拓展了自己的业务空间，似乎注定双赢。但法理障碍的消除，并不代表问题的全部。经济社会发展中的其他因素仍然可能制约着融资难问题。其主要表现如下：

第一，社会稳定。我国是个农业大国，农业人口占我国总人口的多数。农业问题、农村问题、农民问题被并称为“三农问题”，它集中的反映了我国当前的社会主要矛盾。如何解决好“三农问题”，是国家决策者需要思考的首要问题。而在“三农问题”中，稳定问题又是重中之重。2008年，在探索农村金融机制改革，加强研究金融服务、体制和产品创新问题时，陈锡文指出，当前不能把土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押来借贷，原因是这些财产是农民最后的生存依据，在任何情况下，都不能将这些财产拿走，否则会引发农民流离失所，影响社会稳定，因为我们还没有真正建立起完整的社会保障体系。韩俊也认为，土地抵押贷款并不是解决农村资金供需矛盾的利剑，反而孕育着很多潜在的社会风险，应该慎行。由此可知，考虑到这些社会因素的制约，土地承包经营权的物权化并不必然能够突破农村融资难的“瓶颈”。

第二，债权的实现问题。农业是弱质产业，很容易遭受自然灾害的冲击。现在农村真正从事农业生产的人口，老龄化程度已经相当严重，基本上不能适应农业现代化发展的要求。这更增加了农业产业的风险性。从业务办理角度上说，办结抵押手续以后，担保贷款应该有所保障。但在贷款逾期后却会遭遇如何实现担保物权的尴尬。因为按照法律规定，在处置抵押物时，农村集体经济组织成员具有优先购买权，只有在他们放弃行使这项权利时，其他竞买人才可能参与竞买。另外，本组织成员如果不能购买抵押物，其他竞买人考虑到地域关系，购买的可能性也很小，从而导致债权难以实现。

综合以上因素，不难知道目前单纯的通过抵押土地承包经营权来进行融资仍然存在很多不确定因素，这些因素足以让金融机构举步不前。要化解“三农”融资难的困境，不仅要看金融机构进入农村市场的决心与信心，也还要靠农业产业自身不断改变融资的诚信环境。

4 “三农”的融资出路

随着我国农业人口的不断减少，城镇化程度的增加，农业生产与农村经济的发展都要步入新台阶。走农业产业化之路，发展规模经济是其必然选择。所以，“三农”的发展终究离不开金融业的支持。基于农业产业与金融产业各自不同的行业特点，在“三农”融资过程中金融产业占据主动性，农业产业处于被动位置。所以，在研究“三农”融资出路时，首先要考虑到农业产业与农村经济发展的自身内部改造问题，主要是将融资主体变得符合要求。例如，同样作为贷款主体，单个的农村承包经营户就没有农业合作社更容易获得贷款。农业产业化中的“公司+农户”模式的农户就要比一些分散经营的农户更容易获得贷款。其次，要依靠外部力量主要是政府的政策扶持。政府应该出台相关政策通过市场经济的办法，引导金融机构服务于农村。比如，对“三农”的贷款投入达到一定比例时，就可以享受税收优惠等好处，鼓励金融机构积极参与发放涉农资金。第三，要加快农村社会保障體系的建设。农民失地、失房、失业是社会不稳定的主要因素。如果没有建立起真正的社会保障，再合理的融资方式都会在现实中行不通。集体建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权这些财产权利无论多么具有合法抵押物的特性，金融机构也不敢去接纳它。最后，要加快城镇化及新农村建设，走出传统农业化之路。过去十几年金融改革，越改越不利于农村的金融发展。专家们这些年都在苦苦探索农村金融改革的出路，可终究收效甚微。其根本原因在于金融业先天“嫌贫爱富”的行业特点与我国农业产业的积贫积弱之现状之间有着难以调和的矛盾。这使得两个行业之间很难有真正的真心来“联姻”。所以，只有大力推动城镇化建设，不断减少农业人口，逐步缩小城乡之间的差距，缩小几大产业之间的差距。才能够从根本上扭转农村金融改革发展的不利局面，最终破解“三农”融资难的困局，这才是治本之策。

参考文献：

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