立足区域特点，构建“失地”农民的长效保障机制

褚悟忠

农村“失地”农民关注的五大焦点问题

土地利益保障问题。通过对浙江省十个城郊结合部的乡村进行调研，十个村共有耕地面积7729亩，已征用耕地4830亩，其中100%征用的村有2个；80～90%有4个；40～50%有2个；5%以下有2个。土地征用数和“失地”劳力数比例为1∶2.1。据调查发现大多数农民对国家和政府征用土地并不反对，他们不满意的是作为土地所有者的利益保障问题，主要表现在两个方面：一是普遍反映征地补偿标准低于期望值。调查的十个村征地价格最高为每亩8万元；最低为每亩1万元；平均每亩3.5万元。其中有5个村的征地价格低于平均水平。尽管经济发达、地处城郊的土地征地补偿标准相对较高，但不少村土地一次性全部被征完，按照土地的市场价值、预期收益和目前农村人均生活消费支出以及相对农村的最低生活保障水平，从总体上看，现行的补偿标准明显偏低，确实难以维持农民长远的生计。二是普遍反映土地增值收益得不到惠及。随着城市化建设的推进及房地产经济的发展，土地作为不可再生的资源，日渐稀缺珍贵，其商品市场价值发生了巨大的变化。据了解，目前当地的工业用地市值每亩可达四五十万，商业用地每亩可达一百多万。在通过对我省十个城郊结合部的乡村进行调研的被征用的土地中，用于经济开发区建设的占35%；房地产开发的占41%；公共建设占24%。其中，工业和商业用地占多数，还不包括一些有收益的准公益用地如高速公路等。政府对土地一级市场实行垄断，低成本从农民手中征地后，在土地交易中得到较为可观的收益，农民则不能分享这些增殖收益，相比巨大的差异，难免会产生不公平、不合理的想法，再则有些村征地补偿款被拖欠、挪用、克扣，更激化了农民的不满情绪。

养老保障问题。据调研表明，农民被征地时最强烈的要求就是能够集体办理社会养老保险。在他们心目中有一个根深蒂固的理念，就是只要拥有土地，就有稳定的经济来源，养老就有保障，而一旦失去土地，他们便无所适从，随着时代的发展和社会观念的改变，多数农民已不在坚信和依赖“养儿防老”这种传统的家庭养老方式，为了解决后顾之忧，更多的只能转而寻求社会保障。目前集体办理养老保险存在四个问题：一是现行的社会理养老保险存在不少限制性的政策规定如投保年龄段、缴费方式等，农民不易理解和接受；二是农民对政府、集体、个人按比例负担保费的方式不满意，认为个人承担的比例过高；三是村集体经济发展不平衡，不少经济薄弱村无法承受全村参保的巨额保费；四是投保的养老金标准偏低，只能够解决吃饭问题，而忽视了物价上涨的因素。可见目前“失地”农民集体社保还存在覆盖面窄、负担重、险种少、标准低等问题，农民反响强烈。

医疗保障问题。目前全省正在实施新型农村合作医疗保险制度，因保费低廉，比较受欢迎，村集体基本上都能够出资统一办理。虽然新型农村合作医疗保险制度对减轻农民负担，缓解农民“看病难”起到了积极的作用，但补助额偏低，个人看病仍需承担不少的费用。对于一个没有多少收入的家庭来说的确不堪重负，新型农村合作医疗保险制度对他们来说仍是“杯水车薪”。因此“失地”农民怕看病，看不起病，有的即使得了大病也不敢住院，因为拿到的土地补偿款只能够维持基本的生活，一旦生了大病，就必须从“吃饭钱”中拿出一部分来看病，很可能花了，病没看好，吃饭又成了问题。

最低生活保障问题。“失地”农民表面上成为城镇居民，但《城市居民最低生活保障条例》适用的范围仅限于非农村户口的城镇居民，城乡二元化的体制使“城中村”的农民无法享受城镇居民最低生活保障待遇。过去依靠土地可以自给自足，维持最基本的生活，现在土地被征用，年龄大了找不到工作，没有其他经济来源，又不符合最低生活保障条件，一旦有限的补偿安置费用吃完用完后，维持基本生活必然会成问题。

就业保障问题。随着城镇化建设和经济建设的加速，早期“谁征地，谁安置”的政策已很难执行，目前各地普遍采用货币安置即征地时一次性支付安置费，让“失地”农民自谋职业。我省由于经济比较发达，民营企业和个体作坊众多，因此“失地”农民自谋职业相对比较容易，且还有不少农民失地前已经弃农经商，如调查資料显示：十个村劳动力年龄段经商务工的占61.3%；无业的占18.3%；其他占20.4%。但就整体而言，尤其是那些纯农业的，文化偏低，年龄偏大，身体残弱，无一技之长的“失地”农民就业方面明显处于劣势，很容易陷入失地又失业的困境。因此就业保障问题是“失地”农民最迫切的愿望和要求。

“失地”农民保障问题引发的负面效应

“征地难”、“拆迁难”、“进场难”成为普遍现象。目前基层政府最困难的就是“征地难”、“拆迁难”，旧城改造计划实施难。虽然经政府部门做了大量工作后，土地被征用了，但是施工企业“进场难”也是一个突出问题。“失地”农民对征地补偿安置标准不满，导致对施工企业进场进行阻扰，群发性事件的发生。因此“征地难”、“拆迁难”、“进场难”现象已成为制约经济社会发展的新“瓶颈”，一定程度上影响了城镇发展的速度。

部分“失地”农民的生活水平有所下降。经济发达地区及城镇郊区的“失地”农民得到的补偿相对较高，外出务工的机会相对较多，有些还能合理地运用补偿资金自主创业，生活稳定并有所提高。但经济欠发达及偏远地区的“失地”农民生活水平下降的现象比较普遍，据调查资料显示，46%的“失地”农民的生活水平有所下降，部分“失地”农民成为“种地无田，就业无岗，保障无份，创业无钱”的群体，由此引发诸多社会矛盾。

群体上访、越级上访的现象日渐增多。从信访部门掌握的数据表明，近几年各地因土地征用引发的集体上访事件明显增多，因征用征地补偿安置以及享受保障问题而导致信访次数更是大幅攀升。“失地”农民这一现象的存在，如果没有从根本上解决他们的就业和基本生活保障问题，就极有可能成为严重的社会问题和不安定因素。

干群关系无法得到改善。“失地”农民要求得到更多的征地补偿和和享受最低的生活保障已成为他们的愿望，但征地的政策、政府的财力又无法满足“失地”农民要求，他们的实际困难和问题得不到及时解决，再加上有时政府工作人员工作方式方法简单粗暴，干群关系日趋紧张。引发了许多社会矛盾和潜在的不稳定因素。

足区域特点，着力构建“失地”农民的长效保障机制

我省具有民营经济发达，土地利用率和市场价值高，经营意识强的特点。随着城市化建设和经济社会发展，“失地”农民的群体势必不断增加。维护“失地”农民的利益，确保和谐稳定是建设小康新农村，推进城镇发展的迫切需要。因此足区域特点，着力构建“失地”农民的长效保障机制，按照“维护基本权益，保障可持续生计”的原则，逐步建立“经济补偿，社会保障，就业服务”三位一体的“失地”农民的长效保障机制，实现一次性补偿向长期性保障的战略转变，使“失地”农民“失有所补，劳有所业，病有所医，贫有所济，老有所养”。这个机制应该包括以下几个方面：

完善的、科学的征地安置补偿机制。目前征地安置补偿是“失地”农民在城镇化进程中能获得最直接的经济效益，也是他们最重要的生活保证，同时也是最容易引发征地矛盾的焦点。因此完善有关法律法规，进一步规范征地权的运用，充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权，坚持从实际出发，寻找政府、用地单位、“失地”农民间最佳的利益联结，建立科学合理的征地补偿和利益分享机制，是解决“失地”农民问题的关键。

政府要充分考虑农村的经济发展和农民收入增长的实际，在垄断土地一级市场的基础上，适当降低税费，调整土地出让收益，逐步提高征地补偿标准。同时可实行土地征用分类补偿办法。对公益性项目用地如城市道路、广场、绿地等，可按照“片区综合价”统征统补；对工业、商业性项目用地如房地产开发、标准厂房、各类商品市场等，除提高征地补偿标准外，还应建立合理的利益分享机制，允许集体经济组织代表“失地”农民同征地单位平等协商谈判，使“失地”农民在所征土地的收益中分享利益。

健全完善“失地”农民的社会保障机制。一是要健全完善“失地”农民的养老保障机制。要让失地”农民向城镇居民一样进入社会养老保障体系，即便在失去生产资料、经济来源后仍然能够“老有所养”，解除他们的后顾之忧。二是要健全完善“失地”农民的医疗保障机制。医疗保障机制要及早进入城镇社会大病统筹医疗，扩大基本医疗保险覆盖面，让“失地”农民“病有所医”，防止他们因病致贫、因病返贫的现象发生。三是要健全完善城乡统筹的最低生活保障机制。要打破城乡壁垒，扩大覆盖面，使“失地”农民有最基本的经济来源保障，享有從政府中获得基本生活物质帮助的权利，实现“贫有所济”。

“失地”农民的养老、医疗保险以及最低生活保障问题归根到底就是一个资金财力问题，从政府角度讲，应当进一步加大财政支持力度，多方筹资建立“失地”农民保障专项基金，制定各项优惠政策，鼓励各地根据实际情况，探索建立新型农村社会养老保险制度，健全推广农村新型合作医疗保险制度，加快构建覆盖城乡的社会救助体系。村集体组织角度讲，一是要想方设法壮大集体经济，在统一规划的前提下，充分利用留地自行开发建设各类市场、标准厂房等，用于租赁经营，发展三产，提高村级集体收入，增强村级集体的调控能力。二是土地征用补偿费用由集体按适当比例统一提留，专项用于养老和医疗保险。三是加快推进农村集体经济股份制改革，将包括土地再内的集体资产核资折股，量化到个人，组建村级股份合作社，通过运作土地等资产资源的收益，让“失地”农民获得长期稳定的土地收益。从“失地”农民的角度讲，要更新观念，树立大局观念和发展意识，合理支配土地补偿安置费，科学理财，积极参保，在条件允许的基础上，还可以参加商业保险，为自己多留一份保障。

健全完善“失地”农民的就业服务体系。健全完善“失地”农民的就业服务体系就是要强化政府在促进就业方面的公共服务职能。通过制定出台各项就业优惠政策，加强就业技能的培训，拓宽就业渠道等方式，切实解决“失地”农民可持续发展的问题，让他们“劳有所业，增收有门”。一是要完善落实“失地”农民就业创业政策优惠机制，制定和实施保护性就业政策，把他们纳入再就业的的工程范畴，鼓励自谋职业，要在行政许可、税费减免、小额贷款等方面为他们创业提供各种优惠。二是要完善落实就业培训机制。充分利用区域内培训资源，开展多功能、多技能的培训，重点加强实用技能的培训。要主动联合大中型企业，开展岗位定向专业培训，确保参加培训的“失地”农民能够尽快就业。三是拓宽就业安置渠道，提高推荐就业和劳务输出的力度，千方百计创造出更多的就业岗位。鼓励支持村集体组织通过利用留地兴办市场和企业，组建村居物业管理公司等方式，自行创造就业岗位，内部消化富余劳动力。四是要创新劳务供求双向信息服务机制。要认真开展“失地”农民求职意向调查，建立基本情况信息库，构建劳动信息网络，畅通劳务供求双向信息渠道。五是要完善市场就业导向机制，引导他们转变就业观念，主动适应市场化就业方式。

“失地”农民保障问题事关农民生存，农村发展和社会和谐，稳定，要始终坚持和落实以人为本的科学发展观，把解决“三农”问题放在重中之重，想农民所想，忧农民所忧，为实施“十一五”规划，全面推进社会主义新农村建设不懈努力。