环境影响评价制度存在的问题与改善的建议

李永良

区域环境评价的产生

环境问题一直是困扰着国际社会的全球性问题之一。环境问题普遍出现是由于人类过于片面的追求经济发展，从而导致资源枯竭、污染加剧带来的恶果。人类谋求发展必然带来自然资源的消耗，同时也不可避免的对环境产生破坏。自20世纪中叶开始，随着科学技术的飞速发展和世界经济的迅速增长，人类改造自然的行为遍布全球，人类活动逐渐成为地球不能承受之重，环境问题也逐渐从地区性问题发展成为波及世界各国的全球性灾难，出现了一系列引起国际社会关注的热点问题。环境问题制约了人类的发展，开始逐渐受到重视。人类对于环境问题的认识也有一个过程，一开始人们觉得环境问题的出现是由于科技的不发达造成的，寄希望于科技进步来消灭环境问题。然而随着科技的进步，老的问题解决的同时新的环境问题又摆在了人们面前，并且更复杂和棘手。人们逐渐意识到环境问题不仅是一个科技的问题，也是围绕着政治、经济、哲学等多方面的综合体。基于这种观念，国际社会在经济、政治、科技、贸易等方面形成了广泛的合作关系，期以通过多种手段和渠道来解决日益严重的环境污染，环境影响评价正是在这个背景下应运而生。

区域环境影响评价的类型

为了达到既定的目标和要求，依照评价的性质、行政区划、区域类型、环境要素等，可以把REIA划分成多种类型，与开发建设项目息息相关的常见类型有：

新经济开发区环境影响评价。实行对外开放政策以来，我国在沿海省市开辟了一系列新经济开发区。这些经济区一般都有各自的经济发展规划，有的制定了区域环境规划，因此，应该开展相应的区域环境影响评价。

现有城市发展的环境影响评价我国发展经济的特点之一是：依托现有工业基地，以骨干企业为主体，利用它们的经济基础和技术优势进行新建、扩建和技术改造，以扩大再生产，从而形成了许多以大型企业为主的老工业开发区（如东北老工业基地）。这些开发区的建设普遍都需制定相应的环境规划，做好区域环境影响。

环境影响评价制度存在的问题

环境评价制度中政策环境影响评价的缺失。20世纪50年代的“大跃进”政策、80年代中后期提出的“大矿大开、小矿放开，有水快流，国家、集体和个人一起上”以及支持工业“十五小”、乡镇企业“遍地开花”等政策，所造成的环境污染和生态破坏问题至今仍然没有完全消除，完整的战略环境评价范围应该包含政策、规划和计划，中国目前的环评实践，没有包含政策环境影响评价。由于政策是政府机构为实现一定历史时期内的奋斗目标，所遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施，具有权威性、强制性、全局性和长期性，由政策失误所带来的环境污染和生态破坏远大于建设项目。因而政策环境影响评价应该是战略环境影响评价的题中应有之义。

对环境影响评价制度的角色定位认识上还存在误区。不管是广大的公众还是环境监管部门对环境影响评价制度还是存在一定的认识偏差。我国规划环境影响评价是通过对规划实施后可能产生的环境影响进行分类、预测和评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，將环境因素纳入到决策过程中。规划环境影响评价应对规划起着“评判员”的作用，目的不是编制规划，更不能用环评来代替规划。

环境评价中公众参与度低。公众是一切工作的基础，环境保护更加不能脱离群众。就环境保护领域，公众参与是指“公民有权通过一定的途径参与一切与环境利益相关的活动，使得该项活动符合公众的切身利益”，包括决策参与、过程参与和末端参与。目前，在我国的环境保护法律体系中，除了《环境影响评价法》对公众参与做了一些制度性的规定外，其他法律都只是原则性“宣誓”，没有使公众参与落到实处。

环境评价审批机构设置不完善。建设项目的环境影响评价文件仅由环境保护行政主管部门审批，缺乏相应的监督和控制机制，这很有可能导致行政审批权力过大引起的腐败问题。《环境影响评价法》第7条、第13条和第22条的相关规定表明，对规划的编制机关和审批机关在某种意义上是重合的，这容易使政府为了地方、短期的目标而作出不利于环境保护甚至蒙混过关的行为，滋生腐败，严重破坏环境，对人类造成重大损失。

不能实行完整的环境影响跟踪评价。虽然近年来，中国关于战略环境评价的研究和实践取得了一些经验，但尚缺乏一个包括环境评价及预测、决策实施、跟踪评价及调整在内的完整的项目可供参考。宏观决策的实施和环境影响跟踪评价同步进行，可以积累战略环境影响评价的经验，可以及时弥补环境影响评价报告中环保措施的不足，解决决策实施中出现的生态环境问题。但是我们现在的环境影响评价制度往往不能包含完整的跟踪评价，这使得有些环保政策前紧后松，使其现实效果大打折扣。

完善我国环境影响评价制度的建议

由于我国实行的中国特色经济发展制度，这就使得我们不能直接照搬国外现成的模式，而应建立和形成一套具有中国特色的环境影响评价制度。针对我国现有环境影响评价制度中存在的问题，借鉴国外先进经验，并结合我国的具体国情，本文从以下几个方面提出完善我国环境影响评价制度的建议。

重视替代方案遵循择优原则。国外经验表明，替代方案是环境影响评价制度的重要组成部分。依美国环境政策法，替代方案是可以代替建议行动之目的的行动方案。科学决策遵循择优原则，即通过对多个方案对比权衡，确定最佳选择。环境评价制度作为一项决策综合机制，其目的在于为决策者提供关于拟议行动及其各种替代方案的环境影响信息，从而使其能够确定任何情况下在环境和社会经济方面都是最佳的选择方案，理应包含替代方案。

加深规划环评的力度。从项目环评进入到战略环评，标志着我国环境与资源立法步入到了一个新的阶段。在环境影响评价中，指标用于衡量、表征、描述环境现状，预测环境影响，比较不同可选方案的环境效应，跟踪监测战略行为实施后的环境质量的变化及其与环境目标之间的差值。评价指标是环境影响评价内容的定性与定量化表现形式，而评价方法是对指标进行分析、预测、得出评价结论的工具和手段，二者共同影响着环境影响评价的质量。而这两方面正是目前环境影响评价的薄弱之处，指标体系的建立更需要在实践中逐步完善。我国幅员辽阔，地域差异显著，只能建立笼统而概括的通用指标，落实到具体地区时，应根据具体情况进行具体分析。因此，一方面，应通过组织优秀的环境影响评价专家和工作人员开展不同类型、不同层次、不同行业的环境影响评价实践研究，

进一步开发适合国情及具有地方特色的方法学和指标体系。另一方面，通过加强国际交流与合作，借鉴发达国家的成功经验，不断充实和完善我国的环境影响评价评价指标体系。

重视民主决策作用，完善公众参与制度。随着我国民主法治建设的推进，我国公民参与国家决策的热情也将越来越高。环境影响评价也应适应这种发展趋势，积极引导我国公民开展公众参与，细化并完善公众参与制度。首先，应健全信息公开制度，保障公民的知情权；其次，扩大公众参与的范围，除国家规定需要保密的情况，任何决策的环境影响评价都应开展公众参与；再次，在《环境影响评价法》相关配套法规或条例中详细规定公众参与环境影响评价的阶段、内容与方式，环评文件的获取途径，以及反馈意见的處理；最后，对未按法律要求在环境影响评价过程中开展公众参与的政府机关的法律责任，进行明确的规定。此外，环境影响评价应重视相关部门和专家的参与，听取不同部门、不同领域专家对环评文件的意见。相关部门和专家掌握较多专业知识，他们提出的意见一般比较有针对性和建设性。

区域环境影响评价的目的和意义

一般而言，区域环境影响评价是在区域开发规划纲要制定之后和区域开发规划方案实施之前。实际上，区域开发规划设计方案的制定和环境影响报告书（EIS）的制定是一个同期，互补的过程，环境影响评价随着区域开发规划的启动就同时介入了，以区域环境特征等因素为基准，综合区域开发性质、布局和规划，进而编制出区域开发规划方案，评价每一个方案，并提出修改意见，分析修改后的方案的环境影响度，最终达到协助形成区域经济发展与区域环境保护协调的区域开发规划和区域环境管理规划的目标，促进整个区域可持续性开发。

区域环境影响评价在区域开发规划与区域环境管理中的地位和作用，决定了区域开发活动的环境影响评价的重要意义：

从宏观角度上说，区域环境影响评价对区域开发活动的选址、规模、性质的经济技术可行性进行的考虑分析可以避免决策的重大失误，尽可能的减少对区域自然生态资源和环境的损害。

区域环境影响评价是区域开发各功能的合理布局、入区项目的优化选择等决策的有效依据。实施区域环境影响评价，对了解区域的环境状况和区域开发带来的环境问题，区域环境污染总量控制规划的制定和区域环境保护管理体系的建立都有重大的帮助，进而带动区域可持续发展。单项入区项目的审批和区域内单项工程评价可以把区域环境影响评价作为可靠的基础和依据，这就减轻了各单项工程环境影响评价的工作任务，使的单项工程的环境影响评价同时具备区域宏观特征，科学性、指导性更强，工作周期也缩短了。