政府投融资平台债务情况调查

李媛

摘 要：地方政府投融资平台债务资金的使用不仅具有经济效应，还有社会效应和生态效应，对推动当地经济社会发展、提升经济发展潜力具有重要意义。为了解徐州市政府投融资平台债务情况，人民银行徐州中心支行采用重点调查形式，对市级政府投融资平台的债务情况进行了专题调查。调查显示，目前徐州市政府投融资平台债务以银行贷款为主，无不良贷款，但也面临一些问题，政府、监管部门、银行从不同角度应强化平台贷款管理，确保还款来源稳定有效。

关键词：政府投融资平台；资金来源；偿债能力

中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）06-0071-03

地方政府投融资平台（以下简称“融资平台”）是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。地方政府投融资平台债务资金的使用不仅具有经济效应，还有社会效应和生态效应，对推动当地经济社会发展、提升经济发展潜力具有重要意义。为了解徐州市政府投融资平台债务情况，近期，人民银行徐州中心支行采用重点调查形式，对8家市级政府投融资平台的债务情况进行了专题调查。调查显示，目前徐州市政府投融资平台债务以银行贷款为主，无不良贷款，但也面临一些问题：土地出让金收入下降影响融资平台还款、平台企业因自身现金流不足偿债压力较大、还款来源受土地市场制约较大、银行贷款等融资渠道受阻制约平台企业后续融资需求。对此，政府应引导平台公司规范发展，增强债务偿还能力；监管部门应完善相应的风险防范机制；银行应强化平台贷款管理，确保还款来源稳定有效。

一、徐州市政府投融资平台债务现状

2008年，在政府4万亿投资应对国际金融危机的背景下，徐州市政府投融资平台快速发展。2010年6月，国务院发布了《国务院关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）要求地方政府对融资平台债务进行一次全面清理。随后，各金融机构按照银监局的要求，加大对融资平台贷款风险的管理力度，对平台贷款进行逐笔“解包还原”和全面梳理，严格执行贷款总额和贷款占比的“双限”管理，部分平台公司转为一般性公司，退出了平台目录。截至2012年9月末，徐州市共有43家政府投融资平台，其中地市级16家，县级27家，按平台类型来看，各类开发区融资平台7家，国有资产管理公司5家，土地储备类平台5家，城市投资建设公司13家，交通运输类平台6家，其他类型平台7家。

目前，徐州市融资平台采用以银行贷款为主，辅之公司债等多渠道融资模式。截至2012年9月末，徐州市政府投融资平台债务余额为188.82亿元，其中银行贷款（含异地贷款61.18亿元）140.32亿元，公司债48.5亿元。

（一）银行贷款

1.银行贷款总量下降，但占比仍较高。截至2012年9月末，徐州市融资平台银行贷款（含异地贷款）余额140.32亿元，较2011年末减少35.96亿元，占债务总额的74.31%。调查显示，76%的样本平台银行贷款余额占债务总额的比重达50%以上。

2.贷款质量较好，无不良贷款。从贷款质量五级分类看，2012年9月末，徐州市融资平台不良贷款余额为0万元，较2011年末减少0.2亿元；全市融资平台关注类贷款余额为4.34亿元，较2011年末减少3.89亿元，关注类贷款占全部银行贷款（未包含异地贷款）的5.48%，较2011年末下降2.51个百分点。

3.银行贷款以项目贷款为主，主要投向基础设施和土地收储。融资平台银行贷款由流动资金贷款和项目贷款两部分组成。剔除异地银行贷款，2012年9月末，徐州市融资平台项目贷款余额78.1亿元，占其银行贷款的比例高达98.69%。银行项目贷款具有以下特点：一是所有项目贷款均为中长期贷款。其中，三年以上项目贷款余额为64.02亿元，占项目贷款的81.97%。二是以地市级平台贷款为主。地市级平台贷款余额62.46亿元，占项目贷款的79.97%。三是主要投向基础设施和土地收储。据统计，投向拆迁、旧城改造和保障房等市政基础设施贷款余额共计48.8亿元，占项目贷款的62.48%；投向土地收储贷款余额13.94亿元，占项目贷款的17.85%。

4.贷款以土地抵押为主，还款来源于土地出让金。截至2012年9月末，抵押贷款余额为71.47亿元，占银行贷款（未包含异地贷款）的90.31%，其中土地抵押贷款余额64.37亿元，占抵押贷款的90.07%。还款来源主要土地出让收入和其他财政补贴资金为主，调查显示，75%的样本平台还款来源主要是土地出让收入。

（二）公司债及其他

除银行贷款外，融资平台还通过证券公司发行公司债，改善债务结构。公司债券募集资金成本低、期限长，只需要每年付息，到期还本，适合轨道交通等城市基础项目融资。自2010年10月，作为徐州市首家发行公司债的融资平台——徐州市新城区国有资产经营有限责任公司发行了总额10亿元，年息5.75%的公司债券。截至2012年10月末，全市有4家融资平台发行公司债券，共募集资金48.5亿元。

此外，融资平台还可以通过商业银行发行中期票据和短期融资券，拓宽融资渠道。据调查，目前全市共有徐州经济开发区国有资产经营有限责任公司、徐州市新城区国有资产经营有限责任公司等4家融资平台正处于申报阶段，共涉及中期票据67.4亿元和短期融资券40亿元。

不论是银行贷款和发行公司债，还是短期融资债券和中期票据，都需要资产规模支持。为提高平台公司融资负债能力，徐州市平台公司通过多种方式提高资产规模：一是公司合并重组。如徐州市国有资产投资经营集团有限公司在原徐州市国有资产投资经营总公司、徐州市投资总公司、徐州市城市建设投资总公司基础上合并重组。二是通过市场化方式资产注入。如注入土地，增强公司经营能力。三是多元化投资，做大经营性资产。融资平台坚持市场化、专业化的运作模式，加强公司资产管理水平，提升资产的市场价值。

二、徐州政府投融资平台债务情况存在的问题

（一）土地出让金收入下降影响融资平台还款

目前融资平台债务偿还来源主要有：一是财政资金。对承建的公益性项目主要依靠财政性资金偿债。二是土地收益。以徐州经济开发区为例，目前商业用地市场价260万元/亩，较2005年增加200万元，每年度土地收入中可用于贷款的资金不低于5亿元。三是公司经营和投资收益。

調查显示，由于融资平台的资产多为道路、管网、景观等公益性资产，除自身经营收益外，土地出让金收入是大部分平台企业偿债的重要来源。在国家对房地产市场调控不动摇的背景下，土地出让金收入受土地市场制约较大：一是房地产市场持续低迷，土地出让形势严峻。2012年前10月，全市市本级土地出让金收入52.93亿元，同比少增26.43亿元。从明后年起，各融资平台将进入还款高峰期，还本付息压力较大。二是部分平台公司土地出让金不到位。新城区规划建设以来，累计挂牌成交土地进展顺利，但存在部分土地出让金逾期欠缴现象，影响了平台公司的正常运作。三是土地指标紧张。未来较长时间内，房地产仍是宏观调控的重点，随着保障住房的逐步入市，房地产价格出现上涨的可能性较大，因此预计，土地市场在较短时间内全面复苏的可能性不大，土地市场的成交萎缩将对政府财力产生较大影响，将影响融资平台债务的偿还。

（二）平台自身现金流不足，短期偿债压力较大

平台企业现金流不足主要表现在总量和期限结构两个方面：一是现金流总量覆盖不足，进入还款高峰期，项目还款压力大。以徐州市棚户区改造项目投融资主体的某公司为例，随着土地出让金形势严峻，加之棚户区改造后地块规划用于公益项目较多（拆迁成本近10.5亿元的回龙窝、云龙山东坡等棚户区被规划为文化街区），造成土地出让金明显减少，项目当期收入难以覆盖贷款本息。据调查，该公司自2013年将进入还款高峰期，偿还额23.32亿元，2012年高达29.92亿元，棚户区项目还款压力较大。二是贷款与投资项目现金流错配，导致存在“借壳融资，短贷长投”现象。目前平台贷款多为项目贷款，主要投向基础设施项目，由于大部分基建项目具有建设周期长、收益回收分散的特点，而平台贷款期限相对较短，从而给平台公司带来投融资期限错配的风险，存在“借壳融资，短贷长投”问题。据调查，徐州市某平台公司的融资渠道是以该公司所属子公司为贷款主体向银行借款，借款后转给该公司使用。目前该公司短期借款占借款余额的比例达62.7%，融资成本高、偿债压力大。

（三）银行贷款等融资渠道受阻制约平台企业后续融资需求

据调查，政府融资平台在建和新建项目较多，需要大量后续资金保障项目顺利实施，目前银行贷款等融资渠道受阻，无法满足平台企业后续融资需求，在建项目若无法按时完成交付，将影响融资平台债务偿还。融资渠道受阻主要表现为：一是平台公司银行贷款难度加大。2010年下半年以来，银监部门要求融资平台公司贷款“只减不增，降旧控新”，即贷款余额总量要压缩，新增贷款严格控制。在此政策背景下，各家金融机构授信条件不断提高。同时，各金融机构授信时需提供全额的土地、房屋等资产抵押，并要求在项目申报时必须明确抵押物及其价值。调查的样本融资平台均表示银行贷款难度加大成为共性问题，不仅贷款总量下降，而且贷款条件严格。二是资产总量仍相对较小，直接融资规模受限。按照规定，企业债、中期票据等直接融资，在审批时按照净资产40%的比例进行总量限制。以作为徐州城投公司典型代表的某平台公司为例，该平台公司总资产在195.44亿元，净资产80.11亿元，但与常州、镇江等地的城投公司相比（一般资产总量为500亿元，净资产300亿元），该平台公司资产总量明显偏小，直接融资空间受限。此外，较严的审批条件和较高的融资门槛也限制了平台企业通过发行企业债、中期票据、理财产品进行融资。

三、提高徐州市投融资平台债务偿还能力的相关建议

（一）政府应引导平台公司规范发展，增强债务偿还能力

一要引导平台公司合理设定举债规模，建立科学偿债机制。在国家宏观调控形势下，积极应对土地市场下行的风险，提高偿债准备金提取比例，扩大偿债准备金规模，扩充偿债资金来源，有效应对债务高峰期的到来，避免债务风险。二要适当拓宽平台企业的融资渠道，推进融资行为市场化。政府应通过财政扶持、资产注入、相关收益投入等渠道，规范有序地增加融资平台的注册资金规模和资产规模，满足企业债、中期票据等直接融资的合理要求，适度利用信托、债券、资产证券化、项目融资等渠道融资，通过引进会计师、律师、信用评级机构以及投资银行等市场约束，增加平台公司投融资行为的约束机制和透明度，逐步摆脱对财政投资和银行贷款的过度依赖，优化资金来源结构。

（二）监管部门应完善相应的风险防范机制

首先，应加强对平台贷款的总体风险情况进行全面监管分析，并充分发挥窗口指导的作用，及时传导和解读监管政策，指导各商业银行提高防范平台授信风险的能力。其次，要建立和完善商业银行间信息的交流和共享体系。相关监管部门应牵头建立政府投融资平台信息共享机制，能定期对当地各级政府的融资规模、还贷情况、资产质量等信息进行汇总，对风险进行提示，以便商业银行及时、全面掌握平台企业情况。第三，要强化与政府部门的沟通。相关监管部门应牵头建立与政府相关部门定期沟通制度，加强各银行之间和银行与地方政府相关职能部门之间的协调。

（三）银行应强化平台贷款管理，确保还款来源稳定有效

一要应实行逐步有序的退出机制。根据实际情况制订差别性贷款管理方案，逐步压缩平台贷款总量，同时，适当考虑延长融资平台的贷款偿还期限，以分散企业集中还款风险和还款压力。二要加强管理，保证平台贷款质量。监控贷款资金的流向和流量，科学评估还款来源的有效性、还款能力的保障性，切实提高政府融资平台贷款质量，如对于国有土地使用权作为抵押物的，贷款行要与借款人、财政部门、国土部门共同签订土地出让收入监管协议，确保抵押土地出让收入优先划入设在贷款行指定的账户归还贷款本息。