城乡统筹视野下京郊农村居民点整理的利益协调与模式优化研究

刁琳琳

摘 要：在新农村建设、征地制度改革等政策背景下，农村居民点用地整理涉及经济与社会转型时期城乡土地利益关系的重大调整。北京城市郊区居民点整理模式多数都以“农民上楼”为特征。在对其特征、存在问题及利益分配格局进行分析的基础上，提出农村居民点整理中出现社会问题的根源在于居民点整理后增值利益分配机制与监管体系的内在缺陷，进而对京郊农村居民点整理的利益协调及其格局优化进行探讨，并探索北京市城乡结合地区农村居民点整理模式的途径和改革取向。

关键词：农村居民点整理；利益协调；“农民上楼”；京郊

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）06-0039-05

一、研究背景及概念界定

1.研究背景。城乡统筹发展的核心问题是土地利用 [1]，城市增长发展到一定程度要求实现城乡统筹和理性增长。党的十八大将加大统筹城乡发展力度作为解决三农问题的根本途径，在新农村建设、征地制度改革、土地集约节约利用等政策背景下，农村居民点用地整理涉及经济与社会转型时期城乡土地利益关系的重大调整，也是关乎实现“提高农民在土地增值收益中的分配比例”这一目标的关键环节。在中国改革开放以来的三十年里，快速城市化进程使城市和农村土地利用的总体格局迅速演变，用四个字概括就是“城进乡退”，城乡发展用地供需矛盾日益突出，影响了土地集约利用和经济社会可持续发展。从中国城乡建设用地配置的现状来看，一方面，城市建设用地紧张，城市发展受到土地供给的严重约束，大量人口集聚涌进导致城市规模膨胀，引发交通拥挤、长途通勤，人口现实所引发的社会与环境问题正与日俱增，土地利用所牵及的社会因素也日益复杂；另一方面，农村建设用地（主要是农村居民点用地）闲置、浪费严重，人均宅基地面积有增无减，土地利用效率低下，城乡建设用地不尽合理 [2]，这种“悖反”更加剧了优质农用地的持续减少。

如何将土地利用与城乡统筹发展有机结合起来，已成为中国几乎所有城市在推进城乡一体化进程中亟待研究和解决的问题。推进城乡统筹发展迫切需要改变土地资源粗放利用的现状，加快推进土地资源整合，优化城乡建设用地结构布局。由于中国城乡建设用地之间存在明显的效率落差，并有扩大趋势，在耕地数量受到严格保护的同时，城乡土地利用必须协调工业与农业、吃饭与建设、发展与保护等各方面的关系。对单纯依赖数量型挖潜为特色的农用地开发整理难以成为土地整理的持久方向，加大建设用地整理力度是推进土地节约集约利用的重要途径，通过农村居民点整理这种方式来实现耕地目标的保护和满足城镇发展的需要将是后续政策之取向。北京市郊区旧村改造和小城镇建设多以“空心村”整治为起点，在“最严格的耕地保护制度”与城市用地需求加大矛盾共存的现实下，建设用地整理的开展已经逐步缺乏后续发展空间，未来最主要的农村建设用地整理的空间也将集中在农村居民点上。

2.概念界定。现实中的农村居民点整理在各地称谓不尽相同，所依托的政策工具也不一样。比如村庄整理、新农村建设、宅基地换房、农民上楼、综合整治等，可能某些具体操作环节上有出入，但其工作重点一致。北京城乡结合部地区传统的农村居民点整理模式主要分为以下四类：农村城镇化型、自然村缩并型、中心村内调型以及异地迁移型用地整理模式 [3]。本文所称的农村居民点整理模式，包括各种类型的模式，但是按照最简单的分类方法将其分类，由于北京市农村居民点整理多集中于以“农民上楼”为主要表象特征的整理模式，因此本文将这种整理模式作为主要的研究对象，即按照在北京地区农村居民点整理过程是否存在“农民上楼”这一现象，分为农民上楼模式和农民不上楼模式，上楼模式多集中在城市近郊区，或距离城市通勤时间较短的农村。

二、京郊农村居民点整理模式的整体特点及问题

北京市的农村居民点大多数是围绕原有自然村扩展而成，缺乏统一规划。村民居住散乱“见缝插针”或“打补钉”，一方面，原有村落膨胀蔓延，使旧村基本连片；另一方面，一些非居住用地逐渐被农民宅地包围，造成居住地与非居住地混杂、用地功能不清的不合理局面。针对这些问题，北京市在全国城市中较早开展了农村居民点的整治工作：2006年起，市政府逐步推进农“五项基础设施”建设工程，用五年时间完成了全市3 955个行政村的基础设施改造；2008年，出台《关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局意见》，并在2009年将海淀区北坞村、朝阳区大望京村确定为第一批试点村；2010年，投资2 300亿元对城乡结合部的50个市级重点“挂账村”①进行城市化改造，探索集体土地利用、拆迁安置补偿新模式，涉及9个区县，38个位于中心城范围，12个位于新城范围，覆盖土地面积3 200万平方米，涉及农民约14万人，整治后优先保证农民回迁房用地和产业用地，确保农民安置上楼。这些政策举措为实现耕地占补平衡、加速城乡一体化进程、改善京郊农村居住条件的目标提供了途径和保障。

1.整理模式整体特点。整体来看，目前北京市农村居民点整理模式尚处于政府包办为主的阶段，参与居民点整理活动的主体单一，政府或其下属机构（如土地整理中心）控制全部投资、建设和经营管理，政府既是土地整理的项目发起人，又是项目的直接投资者和项目的建设实施者，甚至是项目管理者 [4]。另一整体性特点是，在上述大前提下，具体操作模式越来越多样化，其差别体现在用地分配方案、产权类型、补偿方式及标准、先期及后续相关操作环节等。如平谷区马坊模式采取的“343”分配方案（原有居民点面积的30%用于供农民上楼，40%用于商业建设，30%用于复垦成耕地），此分配比例是根据北京市3个1/3分配指导思想，根据当地具体情况做的修正；在海淀北坞村的实践中，尽管遇到了不少问题和困难，但采取的一些做法很有特色：进行腾退挖潜，实行宅基地换房，农民集中上楼、安排5%产业用地、居住用地异地选址建设等有效措施，把潜在的土地资源利用起来，由政府搭建租赁平台，将农民的闲置回迁房变为公租房，从而解决了农民通过租房增收的合法性，使“瓦片经济”得到规范管理；唐家岭等“挂账村”的模式特点为，完全由政府出资，以民生工程为理念导向，集中建设新式廉租公寓，面向外来留京人员，满足其住房需求；同时廉租房产权和收益归全体村民所有，成为农民增收的途径。

2.整理模式存在的问题。（1）投资融资渠道单一。目前北京市土地整理多为政府部门或其下属机构直接投资建设和经营管理，项目融资主要依靠政府，绝大部分资金来源于新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费（非农业建设经批准占用耕地的）和土地复垦费（由于挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，没有条件复垦或复垦不符合要求的）三种途径 [5]，且上述三种融资所得都是作为专项资金用来耕地开发整理和复垦。具体到农村居民点整理这种整理形式，融资渠道更为单一，主要是政府部门以政府信用做担保，向银行借贷用以进行居民点整理。由于居民点整理具有耗资量大、周期长的特点，政府成本增加的同时，也造成后续环节运作上的被动。（2）竞争环境及利益分配有失公平。目前行政包办为主的居民点整理模式，排挤了市场上一般企业、个人整理方案及整理资金的介入。同时，政府部门在农村居民点整理中体现出的准垄断性，使得其他社会公众参与度不够，也使得在整理利益分配方面更加复杂 [6]。（3）整理目标不够多元化。农村居民点整理较其他具体的土地整理形式比如耕地整理、土地开发、土地复垦等要更复杂，涉及面更广，甚至有些区县在实际操作中把农村居民点整理提升为土地综合整治。居民点整理的这个特点决定了引入土地利用多目标规划的重要性，即要注重实现土地整理的经济效益、社会效益和生态效益的三重目标。目前京郊很多农村居民点整理过程中，过分注重建设用地指标的产生而对于微区域生态的规划设计、保持培育以及体现社会效益的百姓生活水平关注度不够。

三、京郊“农民上楼”整理模式的利益分析

严格来讲，“农民上楼”与“宅基地换房”不是等同的概念。但在实践中，两者经常表现为同一整理项目中都会出现的表象性环节，这就是说很多地方的农村居民点整理模式，如果实现了“农民上楼”，则很可能出现当地农民用“宅基地换房”。反之，有“宅基地换房”的地方，也很可能有“农民上楼”现象发生，因此将两者大体上归为一类。这种模式多数发生在城市郊区，或者距离城镇有便利交通条件，或者有良好生态环境等条件的农村地区。

具体看来，（1）该模式利益来源包括商品房收入、商业收入等经济收益，并产生建设用地指标、新增耕地面积、社会效益、居住环境效益等。（2）其利益主体包括政府、开发企业、村集体及农民个人。（3）在利益分配方面，政府占有除居住环境效益之外的各种利益的一部分，开发企业获取商品房收入及可能的建设用地指标，村集体及农民得到部分经济收益及社会效益与居住环境利益，其经济收益包括住房、可能的商铺收益及补贴款等，或者是更多数量的耕地面积等，社会效益指生活保障与均等的社会服务等，另外享有居住环境的改善等利益。（4）其利益分配方法为：政府主要占有社会效益及可能的经济利益，开发商获取政府拨款，村集体及农民利益整理前后基本持衡，有时可能有小幅提高。比如，北京平谷区小城镇整理试点“马坊模式”，采取市财政拨款、当地政府主导模式，该模式首先通过公开招标选择评估公司与拆迁公司，宅基地面积在0.4亩以内补偿标准为540元/m2，超过0.4亩部分补偿标准为270元/m2，建筑物补偿标准为600元～1 000元/m2，搬迁补偿标准为2 500元/户，每户平均可获得货币补偿45万元。該部分金额由市财政拨付，待土地整理后的建设用地出让后，回收资金偿还市财政。同时，保障每户农民家庭回迁住房建筑面积不低于190m2，按照平谷区保障性住房1 600元/m2优惠价格提供。

四、京郊农村居民点整理的利益协调途径

1.进一步明晰农村集体土地产权。土地产权尤其是土地所有权的归属是解决土地问题的根本之所在。农村集体土地产权，尤其是农村土地所有权的归属问题，是解决农村居民点整理中的利益分配问题的基础，也是优化各方主体利益格局优化之关键。

目前需要解决的问题是：农村集体土地的所有权主体到底是谁？农村土地所有权人到底有哪些权利？中国目前农村集体土地产权主体虚化设置，据《中华人民共和国土地管理法》第10条规定，可以认为农村土地集体所有制，是农民集体所有制，农民集体是具有一定范围的农民集体，具有村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体、乡（镇）农民集体等形式[7]。在实际生活中，各地表现出不同的主体形式，如北京市集体土地90%是乡镇和村农民集体所有，在四川省村民小组所有占90%左右，甘肃省的边缘地区的集体土地基本上都是村民小组所有，佛山市、深圳市等在20世纪八九十年代就将乡镇土地国有化[8]。但是农村集体土地所有权主体模糊化的问题并未因此得到实质性解决。这种模糊的土地所有权状态如果长期维持，农民将更难以分享城市化所带来的土地增值收益，这阻碍了城乡一体化进程的实现，违背农民意愿强迫其“上楼”、放弃宅基地和耕地也将引发更多的社会问题。许多不愿意上楼的农民是因为觉得补偿不到位，因此进一步明确农村土地产权尤其是土地所有权的主体及其权利所应该有的利益内涵，是维持各方长久利益之根源。

2.因地制宜研究土地发展权配置模式并谨慎试用。美国通过实施近四十年的土地发展权转移计划，实现了广泛的社会发展和环境保护的目标。土地发展权可以用来解决宏观层面的利益调整，也可以用来协调微观层面的问题，在中国土地利用也实行严格土地用途管制的背景下，作为一种体现公平性的权利形式，土地发展权的应用更应体现在京郊农村居民点整理中。

政府、村集体与农民的土地利益冲突是以土地发展权价值的争夺为核心，根源在于产权设计与治理结构存在内在缺陷[9]。试采用土地发展权的理念进行农村居民点整理，表现为：一是根据相关规划，对京郊区县不同村庄的土地发展权予以量化。比如承认符合规划的农村集体建设用地的土地发展权（如果该村庄的人均宅基地面积小于规定标准，则通过土地发展权予以补足）的前提下，村集体所获发展权可以上市交易，包括转让、入股、自行开发等[10]。二是在农村居民点整理中，尤其是农民上楼模式中，政策上认可居民点整理过程也是农村土地发展权退出的过程。农民在农村居民点整理过程中，不仅付出失去宅基地永久使用权、耕地（部分地区）承包经营权，同时还隐性地失去了土地发展权，因此在补偿农民过程中，不宜简单对比整理前后农民的利益或增或减多少。三是通过财政转移支付的形式，体现土地发展权思想。虽然中国未形成系统的土地发展权安排，但国家通过财政转移支付的形式，完成了一部分土地发展权的兑现过程，其实质正体现了土地发展权的理念。① 借鉴此形式对北京远郊地区的落后农村进行补偿不失为一种好做法，关键在于相应级别政府部门要找准对象，加大财政回补力度（见表1）。

3.客观评价“农民上楼”所依据的政策平台。客观评价“农民上楼”这一北京当前农村居民点整理主流模式所依据的政策平台——城乡建设用地增减挂钩政策，有利于市政府科学合理地制定后续相关政策，因此客观评价挂钩政策对于政府管理者而言，其政策收益是巨大的。挂钩政策的初衷是加速城镇化发展，提高土地利用率，改善农民生活条件，通过挂钩政策，土地价值得以迅速提升。通过农村居民点整理让土地增值，增加社会财富，无疑是件好事，这个政策本身没有问题。但挂钩政策在实施过程中确实存在很多问题，不少地方政府借城乡建设用地增减挂钩政策的名义，强迫农民“上楼”，剥夺农民权益。从理论上看，通过农村居民点整理，农民实现整体上楼，这个过程所带来的利益是巨大的；从实际操作看，表现为做法不规范、管理有缺陷甚至部分地方政府故意“认识出现偏差”，归根结底是因为利益诱惑。根据笔者的前期相关调研，多数农民表示只要补偿合理，还是愿意上楼。北京市近几年出现的农民“被上楼”现象，甚至产生暴力事件、群体事件，说明在利益分配方面存在问题，只有把利益分配问题解决好，农村居民点整理工作才会顺利进行。

4.抑制城市高房价，防止“消灭空心村，出现空心城”现象。城市房价的高企与持续上涨，很大程度上决定了城市郊区农村居民点整理的模式。通过利用结余出来的土地进行商品房开发，“农民上楼”模式能迅速且大量的回笼资金，攫取暴利，因此全国各地城市郊区绝大多数农村居民点整理工作热情高涨。一方面是城市土地资源的低效与浪费，另一方面又急不可耐地进行城市郊区居民点整理。而在这背后，是炒作性资金对于城市房源的大幅度垄断，且这种垄断行为与城市房价的持续非理性上涨又互为影响。对于地方政府而言，可能因此要付出巨大的政策代价来弥补房地产泡沫所带来的负社会收益，高房价导致的高利润最终成为全国性的“农民上楼运动”的幕后推手（见下页图1）。

五、京郊农村居民点整理模式的改革取向

1.开创更多投资融资渠道。改变主要依靠市政府专项资金、金融机构的融资方式，引入更多社会资金，参与整理全程。充分利用土地规划和土地储备进行融资，经过对土地的开发整理，实现不同地段，不同价格，利用转让、租赁、拍卖等方式获得土地资源的经营收益为新农村建设融资。2010年8月12日，成都首例农村土地综合整治项目用地成功挂牌融资，这是将农村土地综合整治引入市场机制的积极探索，通过这样的方式，为社会资本融入农村土地综合整治建立了市场平台[11]，这是农村居民点整理融资方式的创新，对北京居民点整理工作改革具有示范效应。从图2、图3中可以看出，土地政府融资模式跟市场融资模式下的政府收益压力对比。

在图2中，0a阶段代表居民点整理前期政府作为融资主体，只有成本付出，收益为负值，ab阶段代表有现金流收入，并在b时点达到盈亏平衡，bc阶段代表收益持续上涨，cd阶段代表收益稳定，比如无成本情形下的固定分红，假设收益持续至d时点结束。在图3中，0u阶段代表政府既无成本也无收益阶段，uv阶段代表收益持续上涨阶段，yw阶段代表收益稳定，假设收益持续至w时点结束[12]。

显然，政府融资模式下政府收益压力较大，必须满足V=f（t）dt?C=f（t）dt才能经济上可行，其中V、C分別代表收入和成本。市场融资模式下政府收益压力较小，由于0u阶段支出为零，只需V=g（t）dt?0即可，而在现实操作中，这一点是极可能满足的。

2.改善竞争环境和利益分配机制。以引入其他市场化主体作为居民点整理融资主体为契机，构建农村居民点整理领域公平透明的竞争环境，完善各方利益分配机制。在投资比例、方式和收益分配方面明晰化，有利于减少矛盾，利于整理工作的顺利开展。在许多西方国家，其土地整理经费一般都是由中央、地方和土地所有者共同承担的，并约定好比例。比如德国土地整理中，联邦政府、州政府、土地所有者投资分别占48%、32%、20%；日本的土地整理中，50%的费用由农业省负责，40%的费用由道府县和町村平均分摊，10%的费用由农民负担，对收益的分配比例和形式事先也做出详细说明。更重要的是，整个过程各环节操作都要透明公开，要有独立于各整理主体之外的督查监管部门，保障各方利益不受侵害。

3.完善居民点整理绩效考核体系。需要改变单一地或过度地以经济效益（主要体现在建设用地指标上）为整理动力的现状，将生态效益和社会效益真正纳入农村居民点整理效益评价体系，并在实际评价中，将其作为赋权较重的评价因子，才能真正改变实施主体的指导理念和整理初衷。在整理过程中，除考虑经济效益外，应关注微区域生态景观的规划和普通民众参与平台的搭建，关注农村基础设施和公共设施齐备合理，关注村民回迁房质量等等。这些方面的关注程度会因整理模式不同而异，如村集体主导型整理模式，这方面投入的成本和精力会更多一些，政府虽然会失去一部分土地收益，但获得了城市特定区域更新后的社会、经济和环境效应。

4.借鉴“农村再生”理念，注重生态环境建设。从国外相关研究成果看，各国尤为关注在居民点整理过程中的生态环境保护、生态景观建设等方面的内容。对于那些距离城市较远、相对落后的农村，由于没有城市郊区的区位优势，同时受制于城乡建设用地增减挂钩实施的地域限制，政府对其农村居民点整理的热情较低。对于远郊农村，北京宜借鉴台湾的“农村再生”理念，①由市财政拨付一定专款，支持其生态环境建设和精神文化生活开展，既保证当地农民的物质和文化生活，又体现统筹城乡发展的理念，同时还能在一定程度上灵活实现土地发展权的思想。

六、结语

城市剥夺乡村发展空间和生产要素的核心机制之一，就是导致“城进乡退”的城乡二元土地制度，这种制度像一个大的抽水机系统，使城乡土地利用处于割裂状态的二元结构，也是引发农村土地市场隐性交易的根源。盘活农村建设用地，是中国消除城乡差别和激活农村房地产市场的重要“一步棋”，如何走好这步棋，农村居民点整理工作是基础，也是关键。

农村居民点整理中出现社会问题的根源在于居民点整理后增值利益分配机制与监管体系的内在缺陷。农村居民点整理模式本身没有对错，只有结合具体案例看其是否适合及其适合程度。在整理过程中所涉及到的各方主体利益是否得到保障，并共同构建合理的利益分配格局，是衡量某类居民点整理模式完善与否的核心指标。优化农村居民点整理利益格局需要多管齐下，当然也需从常规研究套路出发，探索北京市城乡结合地区农村居民点整理模式的改进对策。在接下来的若干年中，北京市将仍以加速城镇化进程作为经济发展的重要平台，京郊农村居民点整理模式及其利益协调问题将会得到更多的关注。