国际大都市旅游产业结构优化经验及其对上海的借鉴

摘要：新时期都市旅游产业结构优化势在必行。文章运用案例研究、归纳分析等研究方法，借鉴香港、新加坡、东京的旅游产业结构优化经验，从五个方面提出了优化上海旅游产业结构的举措。文章对城镇化背景下涌现的都市型目的地旅游产业结构优化具有借鉴意义。

关键词：国际大都市；旅游产业结构优化；经验；借鉴

一、 引言

上海是我国最早正式提出发展都市旅游产业的都市，借鉴国际大都市旅游产业结构优化的基本经验，优化上海旅游产业结构，是对我国都市旅游产业结构优化的有益探索。

本文运用案例研究和归纳分析等研究方法，以香港、新加坡和东京三个国际大都市为案例，在详细研究上述案例都市旅游产业结构优化基本经验基础上，提出优化上海旅游产业结构的基本举措。

二、 国际大都市旅游产业结构优化经验

1. 香港旅游产业结构优化经验。

（1）特区政府高度重视旅游业。旅游业在香港具有举足轻重的地位，在香港特区《2010-2011年施政报告》中，旅游业作为传统的四大支柱产业之一被提及。特区政府设立的旅游业管理机构有香港旅游事务署、香港旅游业议会和香港旅游发展局，三者兼顾政府、行业等层面，呈“三足鼎立”之势，对香港旅游业施行管理。

特区政府对旅游业不仅政策鼓励，而且直接进行规划投资。同时，香港旅游业发展相关政策灵活便利。香港旅游业便利政策主要体现在入港签证便利、购物退税和“一程多站”行程安排等三个方面。

（2）注重提升旅游产品和服务的品牌内涵。香港旅发局高度重视旅游产品和服务是否充分体现潮流和满足市场需求。每年都对游客市场进行调查和咨询，紧跟消费潮流和满足游客需求。

香港旅游主题形象与时俱进，进入新世纪以来，香港旅游主题形象先后经历了“动感之都，就是香港”、“香港，乐在此，爱在此”、“香港，亚洲国际都会”等变迁。目前香港特区政府及业界正全方位宣传打造“香港，亚洲国际都会”的旅游主题形象。

香港自然旅游资源相对匮乏，但这并未限制旅游业的快速发展。究其原因，除了政府不断进行旅游资源规划开发之外，旅游文化创意产品的发展极大弥补了自然旅游资源相对匮乏的弊端，这其中旅游节庆活动最能体现文化创意理念。

香港旅游业对重点市场把握到位。2003年7月“CEPA”签署和内地赴港个人游开放以来，香港对内地客源市场的宣传促销，不仅使访港游客有了基本的量的保证，而且激发了购物类旅游产品与服务的发展，优化了旅游产业结构。

（3）高度重视提升旅游产品与服务质量，保护游客合法权益。2006年以来，多起内地游客在港投诉事件被曝光后，特区政府于2008年修订了《商品说明条例》，警方和海关进一步加强了巡查和对违法者的处罚力度，以此保障消费者的权益。

（4）香港旅游业重视培养专门人才，注重运用先进信息和技术。香港政府一直以来联同旅游发展局、旅游业议会和旅游业界，不断提高旅游业从业人员的专业水平，香港各大专院校、职训局和其它教育机构，均开办了与旅游业有关的课程，大部分课程均可获得持续进修基金资助。香港旅发局多年来每年都组织多期“旅游联络员训练课程”，促进从业人员对香港的认识，提高沟通以及导游的技巧。

香港旅发局官方网站提供了20种语言以供选择，每月浏览人次超过450万。随着智能手机普及，旅发局设计了适用于手机的旅游指南应用，还与全港最大的WiFi服务供应商电讯盈科合作，让游客可以免费使用WiFi服务，极大方便了访港游客。

2. 新加坡旅游产业结构优化经验。

（1）实行统一高效的旅游产业宏观管理。新加坡旅游局是依法设立的旅游事业管理部门，其运营资金99%由新加坡政府提供，是一个有着相当官方背景的法定公共事业机构。

在政策方面，首先，政府开征旅游税，从而为旅游业的管理和发展提供稳定的资金来源。第二，实行便捷的出入境政策，如2009年起新加坡移民与关卡局对中国公民推行电子签证，同时对许多国家公民实行免签入境政策。第三，入境通关效率极高，一般游客入境通关手续只需5到20分钟。

新加坡政府高度重视旅游产业的长期规划。早在2005年便公布了至2015年旅游业发展规划，对旅游业发展相关指标和发展措施进行了长期规划。

在投资方面，新加坡旅游局直接规划投资旅游业发展。2009年3月，新加坡旅游局公布了“旅游业抓紧机遇加强发展计划”，并在一年内投资9 000万新元（约4亿元人民币），用于促进旅游业的发展。

（2）采用政府主导、多渠道并进的市场营销策略。新加坡旅游局根据发展需要不断提出新的主题形象宣传口号，先后经历了“一站式亚洲”、“无限惊喜新加坡”、“新加坡，新亚洲”、“非常新加坡”和“我行由我，新加坡”等变迁，而且投入大量经费进行深入推广。新加坡旅游税收的大部分用于宣传招揽工作，该项经费每年大约为2 600万新元。

（3）通过旅游产品与服务创新优化旅游产业结构。新加坡国土面积692.7平方千米（上海面积的11.2%左右），2010年人口为507.7万，国内自然旅游资源相对匮乏。鉴于此，新加坡政府一方面大力建设人造旅游吸引物；另一方面，大力发掘社会文化旅游资源，将普通的市民生活打造为极具特色的旅游吸引物，同时不断创新旅游产品与服务，弥补自然旅游资源缺乏的弊端。新加坡旅游业在注重观光游、商务游的同时，积极开发教育修学游、医疗保健旅游、邮轮旅游等新的旅游产品等，不断改善旅游产品结构，提升旅游产业的附加值。

新加坡始终将向游客提供优质服务视为旅游业不断发展的重要动力。严格的产业管理制度保证了旅游产品与服务业的高质量。同时政府非常重视居民“旅游意识”的培养，在政府宣传鼓励下，居民的平和、热情给每一个游客留下了深刻的印象。

（4）旅游区域一体化促进新加坡旅游产业结构优化。自20世纪90年代以来，新加坡把握机遇，提出了东南亚旅游一体化议程，充分发挥其作为东南亚门户的区位优势，联合周边的印度尼西亚、泰国、马来西亚、菲律宾等国家和地区，开发“一程多站”旅游产品；同时新加坡协助周边国家（如泰国）和地区从事旅游景区点的规划和开发，真正成为东南亚地区旅游业的领导者。

（5）因地制宜，将会展业培育为旅游业的支柱。支撑新加坡会展旅游业发展的因素主要包括以下五个方面：一是新加坡区位优势显著，海陆空交通便利；二是先期进行了大量会展基础设施建设；三是新加坡注重环境和旅游吸引物的保护和开发；四是新加坡具有便利的旅游政策；五是新加坡酒店、会务等服务水平高，能满足各类会议服务要求。

3. 东京旅游产业结构优化基本经验。

（1）积极改善城市软硬件环境，助推旅游业发展。2006年12月东京发表的《十年后的东京--东京的变迁》，提出从八个方面全面改善城市软硬件环境，客观上有力助推了东京旅游业的发展。

（2）日本观光立国的基本政策确保了旅游业的支柱产业地位。2007年实施的日本观光立国政策是21世纪日本的立国之本，旅游业作为日本经济增长的支柱产业被明确确定下来。2009年12月，日本政府成立了观光立国推进总部，日本全国上下实施观光立国的体制逐步完善。

（3）完善的旅游业立法规范了旅游产业运行。日本旅游业立法走在世界前列，值得我们认真学习借鉴。在日本旅游业发展的各个阶段，均有与之相匹配的法律（如《推进观光立国基本法》、《旅游业法》等）保护其健康发展。日本旅游业立法进程从侧面反映了旅游产业地位在过去60多年里不断提高，同时对游客和旅游从业者合法权益的保护日益重视。

（4）旅游营销推广体系完善，宣传促销渠道多样。东京政府大力实施媒体支持计划。对于外国媒体策划的电视节目、文章报道或有关东京旅游的电台节目，东京政府提供了慷慨的支持，只要相关节目的最终产品（物品或计划）与东京的旅游相关，在政府规定的截止日期之前公开出版或发表、播出，就可以获得免费住宿、参观等优惠。

政企合作方面，为促进东京旅游商品的开发，东京政府与相关的私营企业合作，派遣城市宣传代表团在国外举办以当地旅游公司为对象的说明会和洽谈会，扩大旅游企业知名度。

（5）方便快捷的城市轨道交通显著提升游客体验。东京轨道交通以安全、准点、方便、快捷而著称于世。发达的公共交通为每年5亿多人次的国内外游客提供了极好的交通体验，游客凭借轨道交通在不同城区和景点间穿梭，不但方便快捷，而且如果办理地铁月票，交通费用并不昂贵。

三、 上海旅游产业结构优化举措

借鉴香港、新加坡和东京旅游产业结构优化基本经验，结合上海旅游产业发展实际，上海旅游产业结构优化举措包括但不限于下列七个方面：

（1）将旅游产业定位为上海国民经济的支柱产业。目前，无论从增加值占GDP比重，还是从旅游产业的高度关联性而言，上海旅游产业已经达到全市支柱产业的水平，但相关产业政策尚未明确这一点。本文建议明确界定上海旅游产业是支柱产业的地位。

（2）理顺旅游产业管理组织机构。由于旅游产业的强关联性和我国体制机制特点，旅游产业的“多头管理”问题十分突出。上海市政府已经认识到这一问题，成立了一个由常务副市长任组长、分管市长任副组长的旅游发展领导小组，统筹上海旅游产业发展。

本文建议借鉴案例都市的经验，进一步增强上海旅游产业管理组织机构的权威性和灵活性。提升旅游产业管理组织机构的地位，加强行业协会、法定组织在旅游产业管理中的作用，增强旅游产业管理组织机构的灵活性。

（3）完善旅游产业政策。

①优化旅游产业规划。首先上海市政府要滚动式制定“上海市旅游业发展三年计划”、科学编制旅游业五年发展规划，集中人力、物力、财力，实施旅游重点突破，实现全面发展。其次，规划编制理念需要进一步提升，要在“大旅游”发展理念下，促进旅游业较快发展。第三，要突破地域限制，突出区域旅游合作；并进一步加强国际合作。

②广辟融资渠道。据不完全统计，“十二五”期间，上海全市旅游产业相关投资总额近2 000亿元，资金需求巨大。依据案例都市的发展经验，建议上海市政府在国民经济计划中进一步增加对旅游产业发展的专项投入，同时要紧密依托浦东新区，争取将上海设为国家旅游业综合改革实验区，争取国家在基础建设投资和相关产业政策等方面给予一定倾斜。

③培养旅游人才。本文建议从以下四个方面加快培养上海旅游人才，提高从业人员素质：大力发展旅游高等教育，紧密依托高校旅游专业和其他专业科研机构，建立旅游产业发展和结构调整的理论支撑体系；大力发展旅游职业教育，培育技能娴熟、具有国际视野的旅游业服务队伍；各旅游企业内部加强自我学习，不断提高从业人员的素质；切实提高旅游从业人员的收入水平和从业自豪感。

④加强旅游市场营销。借鉴案例都市的经验，本文建议从以下六个方面加强对上海旅游业在全球范围内的营销推广：与时俱进，推出新的旅游宣传主题口号；加强人员海外营销；加强著名媒体支持；在主要客源地设立上海旅游办事处，专门负责上海旅游的推广；加强互联网营销、微博营销等科技营销；以上海旅游局为主体，定期对来沪国内外游客进行调研。

⑤为发展旅游业争取便利政策。借鉴案例都市的经验，建议改革上海目前的48小时航空过境、入境免签政策，适当放宽过境或入境旅游签证政策，对短暂停留的游客可予以免签证待遇，或改用电子签证；同时简化出入境手续，提高通关效率。施行购物退税政策，简化货品出入境手续。

⑥加快旅游业立法进程。根据案例都市，特别是东京的经验，本文建议上海继续积极制定规范旅游业发展的地方性法规，以使旅游业管理有法可依。

4. 完善旅游产业要素配置。

①完善交通基础设施配置。借鉴案例都市的经验，本文建议进一步完善上海大规模公共交通设施（包括轨道交通系统、内河航运系统、快速路面交通系统等），鼓励人们出行尽可能选择公共交通系统。

②提升旅游景区点的能级与品质。借鉴案例都市的经验，建议全面改善上海城市环境，从长远规划视角做好城市绿化，提高景区（点）的环境质量。在中心城区着力打造体现海派文化的都市文化旅游景区（点），在郊区建设发展大型体验式游乐设施与主题公园以及其他度假休闲设施，全面提升上海旅游景区（点）的能级与品质。

③推进上海旅游信息化建设。建议上海旅游主管部门在旅游管理中加强遥感技术等高新技术运用，建立具有空间管理功能的旅游管理信息系统，对上海旅游业进行全天候动态监测和管理。

（5）丰富旅游业态。

①建设会展旅游高地。首先，结合上海“四个中心”建设，将上海定位为亚太经贸和文化会展中心。其次，理顺上海会展管理组织机构。第三，加强国内外会展市场营销，扩大上海在国际及国内会展市场的份额。

②创新各类专项旅游。结合上海经济发展趋势，可以选择一些具有良好产业依托、市场需求旺盛的专项旅游类别加以重点培育，如：工业旅游、科普旅游、农业旅游（农家乐、渔家乐）、医疗保健旅游、红色旅游、体育旅游（赛车、水上运动等）、修学旅游、邮轮（游船）旅游、滨海旅游、旅游保险业等。

（6）培育大型旅游企业集团。建议上海市政府采用鼓励不同所有制旅游企业共同发展战略，培育具有著名品牌的大型旅游企业集团，增加它们的市场集中度、规模经济、范围经济和网络经济，要求它们实施招徕游客进上海与“走出去”发展并举战略，充分发挥上海旅游业的凝聚力与辐射力。

（7）切实提高旅游服务质量。近年来香港个别导游强迫大陆游客购物和欺诈等行为，对香港旅游形象造成极大负面影响，直接影响了香港旅游业的发展。上海旅游业要引以为戒，深刻认识旅游服务质量对旅游目的地发展的重要性。严格规范导游员考试制度和等级审核制度、饭店星级评定制度、景区（点）等级评定制度等；多渠道监督和定期考核旅游企业服务质量，并及时向社会公布；提升全市居民旅游服务意识，营造良好的待客氛围。

参考文献：

1. 何建民.上海建设世界一流旅游城市的潜力、差距与路径研究——对上海建设国际与国内旅游消费中心的探索.//上海市社会科学界联合会：上海市社会科学界第七届学术年会文集（2009年度）经济管理学科卷.上海： 上海人民出版社，2009.

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3. 田纪鹏.国际大都市旅游产业结构多目标优化模型构建与实证研究——基于优化上海旅游产业结构的视角.上海经济研究，2012，（11）：100-111.

4. 田纪鹏，何建民.上海旅游业区域差异研究——基于旅游资源、企业、政策与旅游经济关系的视角.旅游科学，2011，（3）：1-13.

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6. 夏心愉.“非常新加坡”——从新加坡旅游符号机制看国家整体认同的建构.复旦大学硕士论文，2008.

基金项目：国家社科基金重点项目（项目号：10AZD028）；上海市教委“085工程”重点项目（项目号：Z08511031）；上海市教委“085工程”青年项目（项目号：Z08512025）；2012年“上海高校青年教师培养资助计划”项目。

作者简介：田纪鹏，上海对外贸易学院会展与旅游学院讲师，上海财经大学管理学博士。

收稿日期：2013-04-11。