建立公务员职务与职级并行制度的路径选择

自2002年党的十六大提出要完善职务和职级结合的制度以来，已10年有余。期间《公务员法》颁布实施，但有关建立职务职级并行制度的探索和思考仍未停息。究其原因，既有制度建设本身所特有的艰巨性、复杂性，也有拘泥现实、缺乏顶层设计理念所带来的实践困局。当前，我们首要的任务就是要清醒地认识到：在法律和政策、理论和实践、部门和地方、组织和人事之间，对“并行制度”、职级概念的理解存在巨大的分野，并在不同方案、价值的比较中，选择科学可行的路径和对策。

一、两种并行方式的“并行”

2002年11月，党的十六大报告在有关干部人事制度改革的论述中，提出要“完善干部职务和职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制”。此后，“职务与职级相结合”的问题成为2003年中央党建领导小组“深化干部人事制度改革专题调研”的五大课题之一，也成为《公务员法》起草小组研究的重要内容，一些地方和部门也开展了相关的试点和研究。

2009年9月，《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》再次明确提出，建立健全干部职务与职级并行制度，实行干部职级与待遇挂钩。同年12月，中央印发的《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》提出，要建立健全干部职务与职级并行制度，完善干部职级晋升制度，探索依据德才表现和工作实绩晋升职级的相关政策，强化职级在确定干部工资、福利等方面的作用。

10余年间，中央关于职务职级结合或并行的政策目标保持了自始至终的一贯性。但是，调研表明，十六大与后续文件关于职级的内涵和并行方式的选择存在实质性的差异。

（一）行政职务与行政级别的结合

十六大提出职务职级结合的原因在于，一些省市特别是浙江等东部地区省委领导曾提出：①在现有行政层次下，不同地区经济发展程度、人口和地域范围、行政事务的复杂程度各不相同，领导责任和工作难度不同，但行政级别却完全一样。是否可以考虑在保持现有行政级别结构基本不变的情况下，对责任重大的地区，其党政领导人能否享受上一行政级别的副职待遇。②一些地方党政领导政绩特别突出，应予提拔。但根据现行规定，一旦提拔，就得调动其到上一级部门任职，一方面使干部离开了自己熟悉的工作环境，原来成功的工作经验、思路就可能浪费；另一方面，当地经济和社会发展的政策连续性也会受到影响，是否可以考虑，保留这些干部的职务不变，让其享受上一行政级别的待遇。

因此，十六大提出的“结合”也可理解为行政职务与行政级别的结合，即《公务员法》所指的领导职务及其层次在晋升方面的结合。而其中所谓的职级即领导职务层次、职务级别，或通称的行政级别。

其结合方法就是“低职高配”： 通过调整行政级别的管理方式和晋升方式，将行政职务与行政级别的晋升相对分开，放开行政级别晋升的限制。干部工作业绩突出、能力强、岗位重要，在职务不提拔、不变动的情况下，可以提高到与其上一级职务对应的行政级别。如相当于处级的县委书记，如果业绩大、资历深，可以在继续担任原来职务的同时，提升行政级别，享受副厅级待遇。如在机构改革中，某些部门级别规格被降低，但原任领导因工作需要还继续担任该部门领导，则其待遇仍应按照原行政级别确定。1998年国务院机构改革中，一些部级机构改为副部级的国家局，但局长可能还是原来的部级干部。

十六大以来，“低职高配”的并行方式逐步得到承认和发展。2005年，广东省委组织部决定选拔优秀县（市、区）党政正职担任副厅职务，规定对年龄稍大且担任县级“一把手”满5年的，可确定为副厅级并继续在本地任职，逐步成为全国通行做法。

2009年4月，中央办公厅《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》提出，“根据工作需要，有的县委书记可提拔为上一级领导班子成员并继续兼任县委书记”。这实际是顺应地方党政干部的呼声，对“低职高配”给予了合法的承认。

2010年10月，中央组织部《关于加强乡镇党委书记队伍建设的意见》印发后，一些省市在配套文件中明确提出：在全面考核、广泛征求意见的基础上，对任乡镇党政正职8年（含8年）以上、其中任乡镇党委书记5年（含5年）以上，受到市委及其以上表彰的优秀乡镇党委书记（含优秀党务工作者、优秀共产党员等）享受副县级待遇。

尽管缺乏直接而明确的政策解释，但毋庸讳言，在行政职务和行政级别占主导地位的情况下，职务不变，提高公务员的行政级别，低职高配成为地方干部最为有力、最受欢迎的激励方式，成为干部队伍建设的重要手段。在中央和省级机关、事业单位，这种激励方式也大量存在。

（二）职务与级别的并行

关于职务职级结合，《公务员法》也做出了法律上的安排。一是改变了1993年《国家公务员暂行条例》所规定的公务员级别设置，“合理增加了级别数量”，拉长级别层次。如由原有15级增加到27级。二是扩大级别与职务特别是基层职务的交叉对应幅度，“向基层倾斜”，激励基层公务员。三是改革工资制度。实行职务级别两结构工资制，“强化了级别的功能”，提高了级别的薪酬待遇。

但《公务员法》却没有提出职级的概念，也没有对级别的概念进行明确规定。因此，职务与职级并行似乎并不能直接解释为职务与级别并行，或认为所谓的职级就是《公务员法》规定的级别。因为，根据《公务员法》“一职数级，上下交叉”的级别设置原则，在《公务员法》规定的制度框架不变的情况下，职务与级别已经实现并行。对这一并行方式的完善，似乎只是待遇政策的调整，而非制度的再设计。

而从《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》等中央文件提出的“实行干部职级与待遇挂钩，强化职级在确定干部工资、福利等方面的作用”看，其所言的职级则又指的是公务员级别。因为，行政级别与各种待遇的挂钩已有过之而无不及，如果职级指的是行政级别，则与消除“官本位”的政策目标相违，而实践中，工资级别的激励功能确实要强化。

职务与行政级别或与公务员级别并行的两种方式“并行”在实践之中，造成法律和政策、理论和实践相互冲突，部门和地方、组织和人事各行其道。面向未来，必须实事求是，承认分歧，澄清概念，明确改革目标，从根本上解决职务职级并行的难题。

二、两种并行方式的局限与价值冲突

职务职级并行制度的提出源于干部激励机制。职务与行政级别和与公务员级别两种并行方式分别具有自身的激励功能和优势，现实中二者同时运用，似乎构成了中国特色的职务职级管理模式，但它们也分别存在一定的局限和困境，二者之间还具有内在的价值冲突。

（一）官滥爵轻，国不可为

行政职务和行政级别的主导地位，使“低职高配式”的职务职级并行方式比职务与公务员级别并行方式，具有更强大的激励效力，并压缩了后者的激励空间，使其制度效能难以充分发挥。而其强势存在和蔓延的根源在于行政级别的强大魔力。

所谓行政级别并无法定含义。一个有意思的现象是，在正式政策文件中，行政级别一词多与“取消”联用。实践中，行政级别实际是《公务员法》所指的领导职务层次，是根据国家行政机构的层级及其隶属关系所确定的党政领导职务层级。

但领导职务层次已演变为公职人员的身份等级，使其从行政指挥或领导体系变成了公职人员等级体系，具有了品位分类的性质与功能，成为权力和其他各类资源在政治和行政体系配置的基本参照系，是公职人员政治、经济、医疗、住房、福利待遇等按级分配的基础，决定了公职人员在政治体系或公共机构中职权大小、政治地位、经济待遇和身份等级。

以提拔行政职务或提升行政级别作为干部奖励的手段，实践中早已存在，但存在争议，有关部门还曾经对此做法予以禁止。中央组织部1997年发出《通知》指出，一些地方把完成或超额完成经济工作任务指标，作为提任职务、职级的唯一条件，将一些县（市）、乡（镇）党政主要领导干部提拔担任副地级、副县级领导职务，或让其在原岗位上享受副地级、副县级干部待遇；对年上缴利税达到一定数额的国有企业负责人比照行政级别给予高一层次党政领导干部待遇，或让他们兼任党政领导职务，等等。中组部认为，对完成任务好的干部应予鼓励，但这种用职务和职级（行政级别）待遇奖励领导干部的做法必须坚决加以纠正。今后，再出现用职务和职级（行政级别）待遇奖励领导干部的问题，要发现一起，查处一起，同时追究当事人和主要领导者的责任，绝不能无原则地迁就，搞下不为例。其用词极其严厉。

在职位分类制度不健全的情况下，以提拔行政职务为奖励有其现实的合理性或“理性基础”，但也存在巨大的政治和行政风险。

一是可能导致官员冗积，行政效率低下。在行政组织中，受管理规律制约，领导职位数量必须予以合理控制，领导职位多或具有领导职位身份者过多，可能会使组织内部沟通、协调需求呈几何级数增长，造成行政事务上的推诿、扯皮，甚至拆台内耗。数据显示，2002年以来，我国县处级干部的数量由627578人，增加到2010年的752312人，增加了19.9%，多了近1/5。县处级以上人员占公务员总量的比例不断上升，由2002年的9%，增加到2010年的10.7%。期间，虽然中央和地方都进行了大部制改革，但一县近20个副县长、一级政府10余个秘书长、一市局部门近20个局长的状况屡见不鲜，局长之间相互打架的报道也时有所闻，中央和省级机关“官多兵少”问题普遍，状态堪忧。

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图1 2002—2010年机关县处级以上人员变化趋势（人）

二是易导致层级紊乱，政令不畅。下级职务上行，甚至参加上级领导班子，与我国传统行政体制和单一制行政体系存在冲突，使行政领导、指挥和监督关系发生质的变化，可能导致指挥不力、监督失灵；或上下同盟、乖违民意；或上有政策，下有对策，造成地方尾大不掉，中央政令不畅，危及整个行政体系。

三是导致位非其人，官员队伍整体素质难以提高。行政提拔奖励易使行政体系陷入帕金森定律所指的官僚巨人症，即每一个都被提拔到自身能力不能胜任的职位。在我国，单一而强势的领导职务层级体系，使机关中的专业人员、有其他能力和贡献的人员等，都依赖行政职务提拔才能得到激励，结果可能是领导职务得到一个庸才，专业职位失去一个人才。

正因为赏官制的弊端，汉明帝曾实行赏钱不赏官的政策。唐代张九龄也曾告诫唐玄宗说，类似宰相之类的官职，“代天理物，有其人而后授，不可以赏功”，并警告：“官滥爵轻，不可理也。” 因此，行政职务与行政级别并行的激励方式，需慎重而行。

（二）公务员级别制的尴尬

公务员级别实际可认为是《公务员法》所规定的法定的职务职级并行模式，源于50年代的干部行政级别，由职务与资历等因素相结合而确定。如1952年7月，政务院颁发的《各级人民政府供给制工作人员津贴标准及工资制工作人员工资标准的通知》规定：“评定各个工作人员的津贴和工资，依其现任职务（因工作需要从较高职务调任较低职务的，应酌情按其原任较高职务评级）结合其‘德‘才，并适当照顾其‘资历”。

1954年6月，政务院又颁发《国家机关工作人员工资、包干费标准及有关事项的规定》，规定评定工资、包干费级别，仍以现任职务结合“德”“才”并适当照顾其“资历”为原则。但为了防止偏“才”、偏“资历”的偏向，《规定》对“德”“才”“资历”做了明确的解释，即“德”指工作人员的政治品质；“才”指工作人员的工作能力；“资历”指工作人员的革命斗争历史及其对革命事业的贡献。担任同一职务的人员，级别可以相同，也可以不同。1956年，全国实行统一的工资制后，仍适用这一评级原则。

1985年工资制度改革废除了干部级别，但1993年工资改革又恢复了级别设置。1993年《国家公务员暂行条例》第11条规定，公务员的级别，按照所担任的职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及德才表现、工作实绩和工作经历确定。可见，级别是根据职务、责任、资历等因素决定的公务员等级，是行政职务级别外的另一公务员等级体系。

总体看，在职务层级之外的设置级别，基本原因在于传统职务设置和薪酬制度以行政领导（指挥）职务为主导。而为减少行政层次、保证指挥统一，领导职务的数量和层级都不能过多，这导致大批官员职务晋升和待遇提高受到限制，设置级别可以缓解这一矛盾。

但由于行政职务层级功能强大且长期以来具有相当的稳定性，而“级别”的存废、结构则变动较大，导致公务员级别的制度功能难以全面实现，在机关级别体系中居于从属地位，激励作用不足。

公务员级别制处于尴尬地位的原因，既是行政级别的本位地位侵蚀的结果，也与自身制度设计、环境变化等有关。一是新的公务员级别改变了原有干部级别作为干部工资、福利待遇分配的单一和核心的地位，激励功能弱化；二是结构上等级较多，不足以体现公务员的地位和荣誉感，干部评价功能丧失；三是晋升方式单一，等级晋升依赖行政职务的晋升以及年资晋升，自身晋升的独立性和竞争性不足；四是地方津补贴等主要根据行政级别分配，公务员收入分配中基本工资比例、调节作用日趋下降。这是建立与《公务员法》精神一致的职务职级并行模式必须解决的问题。

（三）两种并行方式的价值冲突

行政职务和行政级别结合的模式依托职务晋升的激励功能，其激励的价值目标或结果必将是进一步强化行政级别的本位制或“官本位”。

而为什么在职务层级之外设置“级别”，其作用和影响是什么？仍是一个值得深入研究的问题。1993年恢复级别设置的主要原因，一是考虑基层干部的晋升问题。当时全国机关干部92%是科长以下的人员，由于机关的职务、职数有限，相当一部分人员职务晋升不了。设置级别后，可以使工作人员不提升职务也能通过晋升级别提高待遇，避免大家都去争职务，同时也可增强机关工作人员的荣誉感。二是考虑到同一职务层次人员的个人资历问题。同一职务层次工作人员工作年限、资历和能力各不相同，设置级别可以体现这一差别。其激励目标是减轻机关激励过程中对提拔行政职务的依赖。

显然，两种激励模式目标和方式存在差异。这种“差异”可有两种效果，一是互补，相互取长补短；二是相互冲突。互补的其前提应是制度目标一致，但两种并行模式的目标一个是强化行政职务及其地位，一个是要消除对行政职务的过度尊崇。因此，二者的价值目标是相互冲突而非互补的。在职务职级并行方式的选择中，虽然可以根据实际，同时完善两种并行模式，但其制度设计在逻辑上却可能陷入自我内在的矛盾之中，导致制度上先天的缺陷，与公务员管理的科学化、法制化原则相悖。

（未完待续）