代表委员急诊广东3小时

刘聪

我们今天开这个会，来了这么多企业，来了这么多人大代表，也来了这么多行业协会，坐了一屋子人，我们到底想要干什么？我特别赞成很多代表讲的，我们强烈要求建立一个与政府对话的机制。

“如果说我们现在有15位、20位全国人大代表要求和广东省政府对话，广东省政府说我懒得理你们，那将要付出沉痛的政治代价。”

在6月9日由《E药经理人》杂志发起的“医药界全国人大代表政协委员关于《广东省药品交易规则（试行）（征求意见稿）》座谈会”进行到3小时的最后总结发言时，中国医药工业研发促进会会长宋瑞霖掷地有声地作出了前述表达，这位前中国国务院法制办的政府官员深知今时今日整个国家法制环境的变化及政治生态进程。

当天，来自医药界的全国人大代表政协委员共8人出席会议，没有亲临北京会场的20位全国人大代表政协委员委派代表出席并作自己书面签字的发言，21家医药行业协会负责人到场倾听，30家媒体现场报道。

会前得知，广东药品交易规则的送审稿已报送广东省政府，在原稿的基础上进行了修改。但只是技术性的变化，实质并未有任何改变，特别是企业反对声最大的基本药物“最低价中标、技术标占10分、商务标占90分”并未修改。

本次会议主召集人中国医药企业管理协会副会长、《E药经理人》杂志出品人郭云沛的开场致辞由衷恳切：尽管由于种种原因这次座谈会召开的时间较晚，已超过了广东药品采购办公室征求意见的截止日期，但是我们仍然希望广东省政府有关部门能够听到并重视400万医药行业员工的声音，特别是全国人大代表政协委员的意见和建议，能够将征求意见稿中的5个文件修改制定得更加科学，更加符合中央有关精神。

纵观3小时会议发言，代表委员们以理性、建设性为主旨，在冷静、克制中对医药产业安全、市场环境、公众健康表示出惊天之忧。其核心诉求与6月6日中国医药企业管理协会、中国中药协会、中国医药工业科研开发促进会、中国非处方药物协会、中国化学制药工业协会5家医药行业协会联合向国务院法制办、国家发改委、工信部、财政部、人社部、国家卫生计生委、国家食品药品监督管理总局，以及广东省人民政府递交的建议书基本一致：设立“入市价”限制了市场准入；基本药物招标价格占90%“唯低价是取”；药品质量层次划分欠科学；每月一次竞价频次太高等。代表委员们一方面对广东省相关部门将药品交易规则征求意见稿上网公开征求意见的勇气和精神表示赞赏；另一方面，对文件中与国家诸多政策导向相悖、与医药产业发展实际脱离甚至错误的做法感到担忧。

价格与质量

工信部数据显示：2012年医药产业实现主营业务收入17950亿元，同比增长20.1%；利润总额1833亿元，同比增长20.4%，盈利能力持续下降，2011年利润增速比2010年下降5.1%，2012年进一步较2011年下降2.8%。

全国人大代表方同华认为，招标竞价中的“唯低价是取”，最后导致的结果就是药品价格越来越低，这是整个行业最为致命的，才真正叫釜底抽薪。全国人大代表刘革新的书面材料表达了类似的担忧：企业在创新和产业升级过程当中投入巨大，需要在一个公平市场环境中换取正当合理的利润收入，继续支撑产业的创新和发展。

2011年，导致医药行业药品利润出现下滑的首要因素是安徽版基药招标模式在全国范围内的扩大实施。以“双信封”招标为特点的安徽基药招标模式推出量价挂钩、单一货源承诺的政策使得各医药企业争相低价夺标，这极大地压缩了医药企业的利润，当年全国基层药品价格平均降低30%左右。

全国人大代表周有财表示，企业用大量的时间来应对政府的招标采购政策，省和省之间游戏规则差异巨大，并且花招越来越多，这实际上是在浪费政府资源，企业也浪费成本，把精力都投入在这儿，大家能有时间去搞研发吗，能有时间去管理生产吗？所以我们还是主张统一，广东虽然是改革试验区、试点单位，是先行者，但还是要理性一点，要和中央、国务院保持一致，比如药品价格招标原则上，坚持质量优先、价格合理。

回顾“唯低价是取”在招标文件中的起源和消失，中国医药企业管理协会会长于明德深有体会：两年前的安徽基本药物招标采取“双信封”制，虽宣传“质量优先、价格合理”，但其中商务标“选最低价格中标”，结果双信封成了单信封，单信封成了唯低价。后来这个原则被写进了国务院56号文，所以大家都以为选最低价格中标是党中央、国务院的意见，被各地推行。

近两年来包括中国医药企业管理协会在内的各大医药行业协会一直在提意见，基本观点是：质量优先不等于质量合格，价格合理不等于价格最低，而此前执行错就错在是“质量合格、价格最低”。在多方共同努力之下，国务院相关文件中的“最”字被删除。

今年初，四部委联合发布《关于加快实施新修订药品生产质量管理规范促进医药产业升级有关问题的通知》，给予优秀企业招投标优惠政策。要求药品招标采购中，将生产企业相应品种或剂型通过新修订药品GMP认证作为质量评估标准的重要指标，并显著加大评分权重，实行药品招标采购优惠政策。

关于价格和质量在药品招标规则中的比重是历次招标中最核心的焦点问题。全国人大代表关彦斌认为：我们既然承认药品是商品，而且药品是特殊商品，就必须遵循商品的规律。作为特殊商品，药品价格就一定和质量相关，除非承认所有的药品，只要检测合格，其内在质量都是一样的，否则这件事情就是做反了、做错了。唯低价是取，是没有考虑到我们国家药品标准的现状。我们国家的药品，按照药典的规定，以中药为例，分定量检测和定性检测，一个药品能够定量检测的很少，能够定性检测的也不多，好多指标没有检测标准，这样一个前提下，如果我们政府制定的规则是唯低价是取，那势必逼着企业去偷工减料，逼良为娼啊。对于老百姓来说，再便宜的药品，如果疗效不佳，价格虽然便宜，但对老百姓伤害更大，因为不治病。

关彦斌再举实证：葵花药业生产的护肝片在OTC市场一年有4个亿的销售额，它的出厂价是12.8元，在江苏省药品招标当中某一家企业的护肝片以6块钱中标，葵花只好从江苏省市场退出，结果江苏省的老干部联名上书说：“你们这帮腐败分子，我们吃葵花护肝片吃了这么多年了，这个药我们很习惯，药品质量也不错，我们吃着有效果，这么便宜的药你们也给我们整没了，弄成6块钱的了，价格便宜，但是不治病”。结果，江苏不得不将葵花请回去了。

与政府对话

现行药品招标制度最初是2000年国务院国办发[2000]16号文件《关于城镇医药卫生体制改革指导意见》中提出的。其中，第十一条规定：“规范医疗机构购药行为。由卫生部牵头，国家经贸委、药品监管局参加，根据《中华人民共和国招投标法》进行药品集中招标采购工作试点，对招标、投标和开标、评标、中标以及相关的法律责任等进行探索，提出规范药品集中招标采购的具体办法。医疗机构是招标采购的行为主体，可委托招标代理机构开展招标采购，具有编制招标文件和组织评标能力的也可自行组织招标采购。招标代理机构经药品监管部门会同卫生部门认定，与行政机关不得存在隶属关系或其他利益关系。集中招标采购必须坚持公开、公平竞争的原则……”这是药品招标最初始的文件，经多年来各地推行招标中七改八变，现在已经面目全非。

《医疗机构药品集中采购工作规范》（卫规财发[2010]64号）卫生部、国务院纠风办等部门联合签发，是最新的招标文件。主要目的在于纠正偏差、规范乱象。文件提出：“建立非营利性药品集中采购平台”。“加大对明显低于成本投标药品质量的监督检查力度”。“严肃工作纪律，严禁以权谋私。参加药品集中采购工作的所有工作人员，不得以任何理由和方式收取生产经营企业的财物或牟取其他不正当利益。医疗机构按照合同购销药品，不得进行二次议价”。“回款时间从货到之日起最长不超过60天。无正当理由未按合同规定时间回款的，应当支付一定比例的违约金。”等等共计84条，可以说为规范招标采购，中央煞费苦心。

于明德在不同场合表示：招标政策诞生迄今已有十多年，一个满怀理想建立公平竞争机制、充满美好愿景的政策，从最初县招、市招到省招；从月招、季招到年招；从招品种到招规格、招数量。环环程序繁杂，企业不堪重负，到处以钱开路，甚至为招标还要走领导关系，恳求父母官写条子等等。企业经历了无数痛苦。十多年来，最初的科学规定与实际执行存在巨大反差。总的说来，有利于扩大权力的条款迅速落实了，有利改革和市场经济的条款都走了样。政府之手越伸越长，市场机制越退越后。所以，社会各界意见很大。一位中央领导曾批评说：“一部好经让歪嘴和尚给念歪了！”这就是招标的实际情况。

那么，问题出在哪里呢？问题的根源在于“有关部门”。问题的实质在于权力与市场的博弈。

2011年爆发的“蜀中事件”被认为是安徽模式基药招标“唯低价论”的典型恶果。彼时，中国医药工业科研开发促进会、中国医药企业管理协会、中国化学制药工业协会、中国中药协会、中国医药质量管理协会、中国非处方药物协会等六大医药行业协会紧急召开研讨会，就蜀中制药被调查一事进行研讨，结果引来了参会企业对漠视药品质量行为的一致炮轰。这被认为是医药行业自律历程中最有历史价值的—页。

当时参会的蔡东晨向大家提供了这样一组数据：2010年，全国基本药物销售额大约为430亿元，占全国药品消费量的8.7%。而次年一季度，基药销售额又同比下滑了27.3%。“治不好病的基本药物市场在萎缩，在把病人赶往高价的非基本药物。”

六家医药协会随后联名上书国务院医改办和有关部委，建议修改完善基本药物招标“双信封”制度。《建议书》核心内容有三：一是建议经济技术标书应切实发挥基本药物质量门槛的作用，改变只追求“质量合格”的做法，并真正体现“质量优先”原则。建议国家建立一套统一的、可量化的基本药物生产企业的综合评价指标体系，确保只有诚信规范、质量有保障、有实力和社会责任感的制药企业才能进入基本药物招标采购范围。

其次，《建议书》建议应将参与投标企业的经济技术标得分带入商务标评审，并使其占有较大权重，最后通过综合评分遴选中标企业；对制售假药劣药的企业一律禁止进入基本药物市场。

其三，《建议书》还建议，在建立完善的药品市场价格监测体系和体现社会先进成本的基础上，政府应采用中位价方法确定基本药物的合理中标底价。国家有关部门应当调查核算基本药物的行业平均成本，逐步建立对基本药物生产成本的动态监控体系；对经调查确认低于成本而中标的典型产品应宣布废标，并重新组织企业投标。

人们一度乐观地以为招标“唯低价论”以“蜀中事件”终结。现在看来，事与愿违，各省招标大有重蹈覆辙之势。

蔡东晨在6月9日的会议中这样表达自己的担忧：核心东西不改，就意味着大家提的意见基本上是没有被接受的，用一个时髦的说法就是意见提到厕所去了，你提你的，我该做还照，再好的意见也变成臭意见。

全国人大代表胡季强书面发言称：《广东省药品交易规则（试行）（征求意见稿）》17号挂网就遭到了业界的强烈反对，当时我知道在各协会召开了座谈会，也发表了我们的意见，征求意见稿也遭到了我们医药政策专家的强烈反对，甚至也遭到了资本市场的做空。我们本来以为这些反对声、质疑声、指责声像雪片似地飞到广东后，会让广东的方案改变方向，但是广东在草草修改以后就送审了。从广东的送审稿来看，只是对一些操作层面的条款，比如对报价的次数、具体分类、交易品种、个数等等进行了一定的修改，但我们觉得这只是对一些违背科学、违反常识的条款进行了修改，而真正的指导思想并没有任何的改变，还是过分的行政干预，还是唯低价是取，还是打击国内优秀民族企业，还是诱导无良企业以不法手段获得生存。显然与党中央国务院关于行政体制改革、行政职能改变、减政放权的精神相违背，和国办发的14号文件背道而驰，和四部委联合下发的《关于加快实施新修订药品生产质量管理规范促进医药产业升级有关问题的通知》的文件精神相违背。

全国人大代表李振江认为，广东招标实事求是讲，是政绩工程导致“安徽模式”的再延续。问题是：“如果今天是广东模式，明天是广西模式，后天湖南模式，我们总不能天天在这儿开会吧，我想是不是我们得重新想一想，人大代表是人民选举产生的，我们应该把心声传递给国家决策者”。

此后，与会的代表委员均表示愿意联合形成一致意见，并签字后递交全国人大常委会和广东省政府。全国人大代表李沈明和现场多名代表同时表示，要给总理写一封信，以求将最真实的意见传递给最高层。

座谈会接近尾声，中国医药工业研发促进会会长宋瑞霖发言：我们今天开这个会，来了这么多企业，来了这么多人大代表，也来了这么多行业协会，坐了一屋子人，到底想要干什么？我特别赞成我们很多代表讲的，强烈要求要建立一个与政府对话的机制。

“我们现在的大部分政策都是关着门在政府办公楼里面写的，没有真正进行深入的、全面的探讨，这又恰恰是我们本届政府转变政府职能所强调的。今天来了这么多位全国人大代表，《人大组织法》明确规定人大代表有监督权，为什么不行使，我们协会完全可以组织人大代表和广东省委省政府对话，希望广东能够成为医药创新发展的桥头堡、排头兵，而不是企业的汪洋大海。

据悉，6月9日会毕，一封由医药界全国人大代表政协委员联名形成的意见书已经递至中央高层和广东省委省政府。