晚清宪政档案二则解读

陈翠屏 王飞

清朝末年，腐朽的清政府实行“闭关锁国”政策，严重地阻碍了中国对外贸易和社会政治、经济发展，使得我国的发展远远落后于世界大潮。尤其以英、法、美等西方资本主义国家伴随工业革命的风潮迅速崛起，使得世界格局发生巨大改变，强大的西方势力开始向世界扩张，产生了新旧势力的碰撞，落后的中国也势必会遭受冲击。1840年鸦片战争的枪炮轰开了大清帝国封闭的国门，在与西方列强的较量中，自大的清政府却是不堪一击，自此中华大地不断遭受着来自种种异族势力的入侵，伴随而来的西方新思潮也开始不断涌现，国内出现了一批先知先觉的仁人志士，他们本着“以天下为己任”的社会良知，开始反思“正统”文化，抨击君主专制，顽固腐朽的清政府虽然极力打压新思潮的涌现，但是也不得不面对现实，开始渐渐尝试推行一些“新政”，直到晚清后期的宪政改革才与西方国家普遍实行的君主立宪制度有些接近。

因此本期珍档巡礼给读者介绍的便是有关晚清政府推行君主立宪制的两份官制改革档案——《内阁官制及内阁办事暂行章程》和《弼德院官制》，这部分珍档现存于正定府转发内阁、弼德院官制章程卷中，是河北省国家档案馆馆藏获鹿县清代系列档案中的珍品。该珍档形成于1911年，内容主是正定府转发的晚清政府关于内阁、弼德院两项官制原文，其中《内阁官制及内阁办事暂行章程》为20页，《弼德院官制》为7页，均是32开小本，由纸绳装订成册，纸色发暗黄，首页盖有“正定府印”字样的红色印章，每两页之间均盖有骑缝章，显示了两份文件的重要性。为了更好的让读者朋友认识、了解该珍档价值所在，让我们先探寻一番晚清宪政改革的始末缘由，再细细品读欣赏珍档原貌。

一、时代背景

任何一种制度的变革都不是一蹴而就的，之前必定有重大的历史事件作为触发，再经过无数仁人志士的不断努力才能实现。清朝末年，腐朽的晚清政府虽然经历了两次鸦片战争的洗礼，却依然没有觉醒，仍旧以天朝自居，夜郎自大。直到1894年中日甲午海战的爆发，李鸿章苦心经营数载，清政府耗尽无数金银，号称亚洲第一水师的“北洋水师”战败于日本，以致全军覆没，这一事件彻底震惊了清政府。日本的新政使他们的发展速度之快令人惊讶，为此光绪帝在各界呼吁下决意变法，于是1898年6月11日颁布《明定国是诏》，“戊戌变法”正式拉开帷幕。随后的百日内，清政府总共颁布了三十多道诏书发布改革政令，在军事、经济、政治、文化各个方面发动了维新运动。尽管此次变法前后仅持续103天，但它涉及政治、经济、军事和思想文化各个领域，是一次影响深远的政治变革。在满清二百余年专制集权严酷统治下，民众首度获得一定程度的言论、出版、集会、结社自由，私人企业首次获得法律承认，民权思想得以传播，民间开始办报。尤其是，康有为在第二至五次上书中，均提到“立宪法、设议院”的政治主张，中国最早提倡西方民主宪政思想、并推行民主政治的，就是这批参与“戊戌变法”的有识之士。由于变法触及当权顽固派既得利益，这些人以“维护祖制”为名，利用慈禧太后不甘失去权力的心理，鼓动其掣肘皇帝，阻挠变法。9月21日，慈禧太后发动政变，囚禁光绪帝，处决谭嗣同等“戊戌六君子”，再度垂廉听政。康有为、梁启超等被迫流亡国外，“百日维新”宣告结束。

然而“戊戌变法”失败后仅仅两年，1901年，在八国联军炮火威胁之下，清政府与八国联军签定了丧权辱国的“辛丑条约”，这时逃到西安的慈禧太后在内外压力之下开始意识到，不改革中国没有出路。为挽救王朝危亡，化解内外危机，两年前血腥镇压“百日维新”的慈禧太后，不得不推行“新政”。

与此同时，朝野之中亦掀起了一场“立宪运动”。原因是1905年6月，日本在日俄战争中获胜，君主立宪制的东方小国日本战胜了农奴制的传统欧洲大国沙俄，这给中国社会各界以强烈的刺激，人们普遍认为这是两个国家政治制度优劣的较量，结果先进的君主立宪制成为日本取得胜利的根本原因，再加上日俄战争后不久，俄国即宣布预备立宪，进一步激起中国要求立宪的社会舆论，认为颁布宪法召集国会已刻不容缓，实行立宪已是大势所趋。

1906年7月，由清政府派出去国外考察政治5位大臣携大量文献资料回国。此次出洋考察为时六个月，先后访问了14个国家，通过实地考察异国国情，初步认识到专制封闭是中国落后的根源，要富国强民，必须进行改革，不能再坐井观天，夜郎自大。他们最终得到一条经验，就是东西洋各国之所以日趋强盛，是因为采用了先进的君主立宪政治体制；中国之所以落后挨打，是因为皇权专制的体制，因此他们一致建议中国实行宪政。

1906年9月1日，慈禧公布《仿行立宪上谕》。这道“上谕”可以说是清末预备立宪的“总纲”，主要包括三点：1、预备立宪的原则，是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，这表明清廷从一开始就紧紧控制了立宪的内容和进程，一切都是根据清王朝统治者的意志和“需要”来进行的；预备立宪的目的是“以立国家万年有道之基”，也就是说，是为维护清王朝的统治；2、步骤，是先从官制改革入手，理由是：“规制未备，民智未开”，故须改革官制以除积弊，广兴教育以启民智，厘财备武以资立宪之基；3、预备立宪的期限，是待预备工作初具规模，再为妥议立宪之期，期限长短俟机而定。

1907年9月9日，慈禧又派三名考察政治大臣，分赴英、德、日考察，最后朝廷根据各次考察报告，认为英国制度不切实际，不能仿效，因为它是建立在英国传统之上，没有成文宪法。实际上因为英国制度对于君权有严格的限制，不符合清廷的利益；德国普鲁士宪法虽然已有典章，但仅仅在帝国议会通过后就立即施行，清廷认为是强加于皇帝，不尊重皇帝的最高权力；只有日本宪法，既已集编成典，又绝不侵犯皇家特权，事先既不受公众审查评论，皇帝公布宪法时还象是给国民的“恩赐”。事实上，当时日本的政体被后人称之为“伪立宪绝对主义”，是传统神权体制和家长制与宪法在形式上的嫁接。此外，日本的成功和强盛对当时的中国有极大的诱惑力，因此，清廷认为日本模式可行。所以慈禧决定采用日本式宪法，全面保留皇帝特权。他们在此基础上，采取立宪政体，实施“钦定宪法”，此后的宪政改革秩序、宪法以及中央政府机构的设置等都仿效日本。

清政府宣布“仿行宪政”和对中央官制进行改革后，随即又颁布了中国第一部宪法，1908年8月27日宪政编查馆和资政院将《宪法大纲》《议院法要领》《选举法要领》及《逐年筹备事宜清单》上奏，当天即经批准公布。

然而由于清廷拟定的“预备立宪”时间过长，立宪派无法接受，于是1910年，立宪派在国内3次发动国会请愿运动，要求速开国会，颁布宪法，缩短预备立宪期。清政府迫于压力将九年立宪预备期按照五年的标准进行调整，于1911年5月8日颁布了《内阁官制及内阁办事暂行章程》和《弼德院官制》，也就是我们今天所要讲的珍贵档案，国内上下也对首届责任内阁的期待很高，希望出台的责任内阁能够代表民意。因此这两项制度的颁布意义重大，其制度设定也引人关注。其中内阁代表了权力核心，此次内阁官制主要规定了三个方面：1、内阁的组成：内阁以国务大臣组成；国务大臣包括总理大臣和各部大臣。2、内阁的权限：内阁讨论法律案、敕令案、预算案、决算案、官制、条约、重要交涉等。3、皇帝对内阁的控制：内阁总理大臣制定政治方针，必须秉承皇帝的意旨；其重要处置，必须奏请皇帝裁夺；而内阁办事暂行章程则对于新内阁的基本组织结构与职权作了明确的规定；弼德院则为皇帝亲临顾问国务的地方，其“权限与内阁相为维系”，弼德院官制主要规定了其编制构成、参政议政的范围和规则、召开会议的规范和流程以及院内事务实施细则等。

二、钦定内阁官制及内阁办事暂行章程

“宣统三年四月初十日，内阁奉上谕，上年降旨饬将官制釐订，提前颁布试办，并即组织内阁，施经宪政编查馆奏，拟修正筹备事宜清单，经朕定为宣统三年颁布内阁官制。设立内阁，所以统一政治、确定方针，用符立宪政体，兹据宪政编查馆会议政务处奏，遵拟内阁官制，缮单呈览一折。朕详加披览，所以拟内阁官制十九条，采取各国君主立宪之制，参酌现在时势之宜，审慎规定、尚属周妥。又因阁制甫经创办，必须以渐而进，作为筹划试行。并拟内个办事暂行章程十四条，权宜损益，均属可行。曾经召见会议政务处王、大臣等面加垂询，意见佥同。著将内阁官制颁布。遵照此项钦定阁制，设立内阁。并即照办事暂行章程先行试办。除弼德院官制同时颁布外，所有内阁属官制、京外官制、各项官规仍著遵照，修正筹备清单妥速拟定，陆续奏闻候朕颁布施行，用副朝廷，进行宪政，力同自强之学意，钦此。

内阁官制

第一条 内阁以国务大臣组织之。

第二条 国务大臣以内阁总理大臣及左列各部大臣为之：

外务大臣、民政大臣、度支大臣、学务大臣、陆军大臣、海军大臣、司法大臣、农工商大臣、邮传大臣、理藩大臣。

第三条 国务大臣辅弼皇帝，担负责任。

第四条 内阁总理大臣一人，为国务大臣之领袖，秉承宸谟，定政治之方针，保持行政之统一。

第五条 内阁总理大臣于各部大臣之命令或其处分，视为实有妨碍者，得暂令停止，奏请圣裁。

第六条 内阁总理大臣就所管事务，对于各省长官及各藩属长官，得发训示。

第七条 内阁总理大臣就所管事务，监督指挥各省长官及各藩属长官，于其命令或处分，如有认为违背法令或逾越权限者，得暂令停止，奏请圣裁。

第八条 内阁总理大臣依其职掌或特别之委任，得奏请办法阁令。

第九条 内阁总理大臣得随时入对。各部大臣就所管事件得随时会同内阁总理大臣入对，或请旨自行入对。除国务大臣外，凡例应召见人员，于国务有所陈述者，由国务大臣带领入对。其蒙特旨召见，及法令有特别规定者，不在此限。

第十条 关于国务之具奏事件，其涉各部全体者，有各部大臣会同具奏。专涉一部或数部者，由内阁总理大臣会同该部大臣具奏。

除国务大臣外，凡例应奏事人员，于国务有所陈奏者，由国务大臣代递。其法令有特别规定者，不在此限。

第十一条 法律敕令及其他关于国务之谕旨，其涉各部全体者，有各部大臣会同署名。专涉一部或数部者，由内阁总理大臣会同该部大臣署名。

第十二条 左列事件，应经内阁会议：

一、法律及敕令案并官制；

二、预算案及决算案；

三、预算外之支出；

四、条约及重要交涉；

五、奏任以上各官之进退；

六、各部权限之争议；

七、特旨发交或议院移送之人民陈情案；

八、各部重要行政事件；

九、按照法令应经阁议事件；

十、内阁总理大臣或各部大臣认为应经阁议事件。

第十三条 内阁会议以国务大臣之同意议定之。会议以内阁总理大臣为议长。

第十四条 关系军机军令事件，除特旨交阁议外，由陆军大臣、海军大臣自行具奏，承旨办理后，报告于内阁总理大臣。

第十五条 内阁总理大臣临时遇有事故，得奏请于国务大臣内派一人代理。

第十六条 各部大臣临时遇有事故，得奏明以他部大臣代理。

第十七条 本官制第二条所列国务大臣外，有因临时重要事件，奉特旨列入内阁者，为特任国务大臣，但不在常设之列。

第十八条 特任国务大臣有入对具奏署名者，均以临时重要事件为限。仍依本官制第九条、第十条、第十一条之例，会同内阁总理大臣办理。

附则

第十九 条本官制奉旨颁布之后，如有应行变通之处，随时恭候特旨裁夺，或经内阁奏明，仍恭候特旨裁夺。”

内阁办事暂行章程

第一条 内阁总理大臣一员，协理大臣一员或二员，均候特旨简任。各部大臣均候特旨简任，为国务大臣。内阁总理大臣如因事未能列阁，协理大臣得代为办理。

第二条 内阁设政事堂，为国务大臣会议之所，按照内阁官制，应经阁议事件，由内阁总理大臣、协理大臣召集各部大臣会议。

第三条 内阁官制第三条、第九条、第十一条之规定，内阁协理大臣均适用之。

第四条 内阁总理大臣、协理大臣每日入对，各部大臣分班值日，如有召见及因事请对者，得会同内阁总理大臣或协理大臣入对，其关于各部主管事件，应由该部大臣加班入对者，得会同内阁总理大臣或协理大臣入对。其关于各部主管事件，应由该部大臣加班入对者，得随时会同入对。除前项会同入对事件外，各部大臣仍得请旨自行入对。

第五条 内外新官制未经一律施行以前，按照向例，得蒙召见人员，于国务有所陈述者，由内阁总理大臣或协理大臣带领入对。其御前大臣领侍卫内大臣，军谘处、海军司令部、宗人府、内务府各大臣，弼德院院长，资政院总裁，及其它蒙特旨召见、或法令有特别规定者，不在此限：如八旗都统，前锋护军步军各统领，或办理旗营、或宿卫等官，皆是不在此限。各省将军督抚，除请安、请训、及奉特旨召见外，其于国务有所陈述者，应先商明内阁总理大臣、协理大臣或主管各该部大臣会同入对。

第六条 关于国务陈奏事件，在内外新官制未经施行以前，凡例应奏事人员、及言官奏劾国务大臣，仍得自行专折入奏，候旨裁夺。凡关于一部之具奏事件，其重要者应会同内阁总理大臣、协理大臣具奏。其寻常例奏，可径由该部大臣具奏。仍俟上奏，候钞稿谘送内阁查核。前项重要事件，应由内阁总理大臣、协理大臣会同各部大臣分别规定，奏请圣裁。

第七条 按照内阁官制第十四条，由陆军大臣海军大臣自行具奏事件，应由该衙门自行具折呈递，毋庸送交内阁。

第八条 内外行政各衙门，应奏、不应奏事件，除陆军部、海军部外，由内阁总理大臣、协理大臣，会同各部大臣另拟章程，奏请圣裁。前项章程未经奏定以前，所有内外循例具奏事件，照常具奏、候旨裁夺。其关系重要应行筹议事件，仍应具奏候旨，交付阁议决定后，由内阁总理大臣、协理大臣请旨裁夺。遇有紧急事件，不及付阁议者，由内阁总理大臣协、理大臣随时请旨办理。

第九条 除内阁总理大臣、协理大臣每日入对外，其值日之各部大臣，每遇星期及按旧例推班之期，应行推班。但有最关紧要事件，不在此限。

第十条 除各部分班值日外，其余各衙门应否照旧值日，由内阁总理大臣、协理大臣妥酌后，请旨办理。

第十一条 各衙门带领引见，暂仍照旧办理。如有应行酌改者，随时候旨施行，或由内阁奏请、候旨施行。至验放事宜，应由内阁总理大臣、协理大臣分别酌拟办法，奏请圣裁。

第十二条 此项章程施行之日，所有旧设内阁，及办理军机处、内阁、会议政务处，一律候旨裁撤。

附则

第十三条 官制及官规未经改订施行以前，所有文武官员，关于特旨简放，暨记名、请简、奏补、谘补、及文武爵职袭封各项事宜，均仍照现制，由内阁会同主管衙门分别办理。关于职官参劾及议处事宜，亦照前项分别办理。

第十四条 此项暂行章程，与内阁官制同时颁布。将来应否撤销之时，仍奏明恭候圣裁。此项暂行章程施行之后，如有应行变通之处，随时恭候特旨裁夺。或经内阁奏明，仍恭特旨裁夺。”

三、两则档案的历史价值

《内阁官制及内阁办事暂行章程》和《弼德院官制》的颁布，形式上是清政府在迈向宪政的道路上，走出的坚实一步，但随即宣布的第一届责任内阁名单，却让世人大跌眼镜。名单如下：内阁总理大臣奕劻（皇族）；内阁协理大臣那桐、徐世昌（满汉各一人）；外务大臣梁敦彦（汉人）；民政大臣善耆（皇族）；度支大臣载泽（皇族）；学务大臣唐景崇（汉人）；陆军大臣荫昌（满人）；海军大臣载洵（皇族）；司法大臣绍昌（满人）；农工商大臣溥伦（皇族）；邮传大臣盛宣怀（汉人）；理藩大臣寿耆（蒙古人）。如此内阁总理大臣是奕劻，包括奕劻在内的十三名国务大臣中，满族八人、汉族四人、蒙古族一人。而满族八人中，皇族就占了五人，这实际上是一个地地道道的“皇族内阁”，根本不是立宪派想要的君主立宪政体。

真正的君主立宪政体要求让君主处于超脱地位，不仅君主不再介入实际的政治，即便是皇室成员，也不应该在政府中继续担任职务。皇室成员的消费由政府支出，纳税人买单，但皇室成员只要享有皇室待遇，就不能在政府中任职。然而要让本身不想放弃皇族特权的清廷推行彻底的宪政改革，自然是不现实的，第一届责任内阁正是形成于这样的特殊条件之下。

在旧有的官僚体系中无法完全排除皇族出身或满洲人出身这样的背景，而且在朝廷的概念中，这些皇族成员、满洲贵族继续在立宪政体中担任职务，是为国家为朝廷做贡献，他们根本没有从立宪政体应该回避什么的角度进行思考，因此这样的内阁本质上不是宪政体制。这样的责任内阁没有达到削减分散君主权利的目的，表明皇族本身就不想放权于民。甚至在没有搞立宪之前，清朝官僚编制的分配是“满汉各半”；搞了立宪，反而汉族官僚的比例缩小到了三分之一，这样的情况即使回到“康乾盛世”年代，也无从有过。因此这是一次彻彻底底失败的立宪改革，立宪派实实在在的被朝廷戏弄了一把。

后虽他们纷纷发表通电，表示“皇族内阁”不符合立宪原则，要求朝廷收回成命，但是清廷既然做出了这样决定，当然有准备，根本不可能做出悔改。然而此时广大人民的忍耐已经到了极限，于是同年10月10日，随着辛亥革命一声炮响，延续了260余年的清王朝走向灭亡，中国两千多年的君主专制制度在“形式上”宣告终结。立宪派人士意图通过清廷主导的和平变革方式，缓步推进中国走向宪政之路的努力以失败告终。