人大信访工作的现状、困难及若干思考

罗建明

人大信访工作是人大及其常委会联系人民群众、倾听群众呼声、了解社情民意的重要窗口，也是人大及其常委会实施监督工作、履行人大职责、接受人民群众监督的重要途径。地方人大常委会作为国家权力机关、工作机关和代表机关，作为人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是维护人民根本利益的重要制度载体。做好人大信访工作关系到构建社会主义和谐社会，关系信访人合法权益的维护，关系人大及其常委会监督工作的实效，对于发展社会主义民主、健全社会主义法制、促进社会公平正义、增进社会诚信友爱、维护社会安定团结具有重要意义。本文试图通过对人大信访工作现状、存在问题的原因进行分析，并对做好信访工作进行思考，探索破解信访难题的新途径。

一、人大信访工作的现状

（一）人大信访机构的设置情况。各级人大设立的信访工作机构是人大及其常委会专职处理信访业务的办事机构 。这种性质表明，人大信访工作机构不是国家权力机关的组成部分 ，不是人大专门委员会 ，不具备国家权力机关的职能。从全国范围看，人大信访机构的隶属、层级也各有不同。如，全国人大常委会在办公厅下设信访局；在全国31个省级人大常委会中，有14个省级人大在常委会下设信访办或信访局，16个省级人大在常委会办公厅（局）下设信访办或信访局，西藏自治区人大则由常委会代选工委负责做好信访工作。

（二）人大信访办理基本流程。一般来说，人大的信访来源渠道较之党委和“一府两院”更为宽广。除了有直接到人大的信访者之外，还有从上级人大及各机关、同级各部门和人大系统内部各部门转发而来的信访件。信访机构在收到信访件之后一般要作如下分类处理：（1）一般信访事项转有关部门和单位办理；（2）重要信访事项发函交人民政府、人民法院、人民检察院办理；（3）对需要进一步调查核实后处理的重要信访事项，由人大常委会办事机构组织调查，向主任会议提出调查报告，根据主任会议的意见处理；（4）对典型的重要信访事项，经主任会议研究，向人大常委会提议组织关于特定问题的调查委员会调查，并向人大常委会提出调查报告；（5）对检举和控告人大及其常委会选举和任命的国家权力机关工作人员的信访事项，向主任会议报告，根据主任会议的意见处理。对于人大信访机构要求有关部门承办的事项，一般会有三种情况：（1）对转办的事项，有关部门在办理完毕后要将办理结果答复信访人，并抄送人大常委会；（2）对交办的事项，则最迟要在3个月内办结，并向人大常委会报告办理结果；（3）对人大常委会认为办理不当的信访事项，则要在接到重新办理通知之日起3个月内办结，并向人大常委会报告办理结果。

二、人大信访工作遇到的困难及原因分析

（一）司法个案监督乏力。在2007年以前，全国各地人大常委会都如火如荼地对同级司法机关开展司法个案监督，而2007年之后，地方人大常委会开展司法个案监督却步履维艰，效果不佳。主要有如下原因：一方面，近几年来，全国各地政法机关都按照中央政法委的要求，积极开展“规范执法行为，促进执法公正”“发扬传统、坚定信念、执法为民”“大学习、大讨论”等专项整改活动，以规范政法机关执法行为为主要内容，强化政法干警执法为民的思想教育，强化执法工作的规范化建设，强化对执法权力行使的监督制约，集中解决人民群众反映强烈的执法司法突出问题，切实维护人民群众合法权益。并按照立足长远、突出重点、整体推进的思路，用3年左右的时间，推进执法规范化建设，把政法机关各项执法活动全面纳入规范、有序的轨道，为政法机关案件少出事、队伍不出事夯实了基础。另一方面，全国各地对人大常委会是否适合通过司法个案监督的形式开展监督存在争论，2007年1月1日实施的监督法规定，人大的司法监督主要是针对带有普遍性、倾向性的问题进行监督，而不能就某个具体案件进行监督，个案监督只能由专门负责法律监督的检察机关负责，各地曾经如火如荼开展的司法个案监督便偃旗息鼓了。然而，到人大信访部门反映的恰恰都是当事人自认为有问题的个案，监督法的这一规定，对于开展信访司法监督无异于釜底抽薪。

（二）社会各界对人大信访工作认识不到位，力量相对薄弱。主要表现在以下几方面：一是有相当一部分承办单位不重视。在办理人大信访件时存在着重答复程序、轻实质落实的现象，有时甚至回避问题，应付了事。甚至一些信访件在交办后长期得不到办理，造成当事人重复访、越级访，不仅损害了人大机关形象，也加重了各级信访部门的工作负担，进一步影响了党群、干群关系，影响了社会稳定。二是部分群众对人大信访工作不了解。一些人民群众遇到问题不知道到人大反映，或者无论什么事、无论事大事小都来找人大，非要人大解决，给人大信访部门带来了很大的工作压力。如有的信访人反映邻居对其进行盯梢，并制造种种小麻烦，给其带来生活上的不便；还有的信访人向人大反映其与前妻离婚，但生活在一套住房里（产权人为其前妻），要求供水、供电部门另装一套计量装置，而安装计量装置须产权人同意。三是基层人大常委会信访机构设置不规范、信访力量薄弱的问题突出。有些基层人大常委会机关没有信访工作机构，有些地方没有专门编制，有些地方没有专职人员，许多基层人大常委会机关信访工作由办公室工作人员兼管，普遍存在工作量大、人力不足的情况，兼职现象严重，忙于日常工作，信访量增加后只能疲于应付，难以深入调查研究，很难正常有效地开展工作，不能满足把问题和矛盾解决在基层的需求。

（三）人大信访工作缺乏刚性和实效。信访工作成效最终体现在信访问题的解决上。当前，由人大转办、交办的信访件，在一些承办单位解决起来有困难的情况下，人大信访部门缺少督办机制，有时显得无能为力，特别是像群众反映的一些历史遗留问题、法院执行难等问题。这些都直接困扰人大信访件的办结率，直接影响了人大信访件的办理质量和效率，也影响了人民群众对人大机关地位、性质、作用的认同。主要原因是：一是人大信访工作缺乏刚性考核约束机制，督办工作难以取得实效。人大信访不直接处理问题，而是按“分级负责、归口办理”的原则将信访件转交有关部门办理。从转办的情况看，效果并不理想：有权处理信访问题的部门不直接对人大信访部门负责，导致信访问题难以解决；对拖着不办、敷衍塞责的承办单位，缺乏有效的监督制约手段，难以追究责任，这也是制约人大信访案件办理效率的重要原因和需要解决的问题。二是人大信访协调机制不够完善。在人大外部，对外未能积极主动地与信访部门、司法机关以及政府各有关部门信访机构建立沟通与联系机制，人大信访工作与“一府两院”信访工作信息互享机制未建立，沟通少、协调联动少，削弱了信访问题的解决力度。对群众来信来访的受理和转办还没有形成上下统一和比较规范的处理办法，对信访信息的排查、上报、督查、督办以及信访工作责任制落实等未能形成一套规范、成熟、有效的运行机制。在人大内部，人大信访监督工作与人大常委会依法行使职权的互动机制还没有建立，缺乏对行政、司法机关的制约力，与人大各委员会之间合力还未发挥，上下级人大联合处访机制还未形成，在信访无法解决群众困难工作的实践中，人大信访还不能很好地与人大监督工作融为一体。三是代表作用发挥不明显。根据代表法的规定：代表应当与原选区选民或者选举单位保持密切联系，采取多种方式经常听取、反映他们的意见和要求，公民表达民意的最理想的方式是直接向自己的代表传达自己的诉求，表达自己的利益。人大代表，特别是县、镇人大代表来自基层、来自群众，了解社情民意，熟悉基层工作，是人大联系群众的桥梁和纽带。由于人大机关、人大代表之间还未探索出行之有效的相互配合的协作机制，加之现有的人大代表大多数是兼职，联系选民或选区的时间较少，使人大代表在化解社会矛盾、维护社会稳定、有效地减少上访事件，将矛盾纠纷和争端消除于无形，促进和改善党群、干群关系方面的作用大大减弱。

三、进一步做好人大信访工作的若干思考

（一）实现三个转变，提高思想认识。一要实现从“二线”思想向“一线”思想转变。随着民主法制进程不断加快，人民群众对人大的期望越来越高，特别是监督法实施以来，人大的监督刚性大大增强，人大监督的责任和义务都变得非常明晰，许多重大问题我们不但应该有所作为而且必须有所作为。为此，人大信访干部应当摒弃人大是“二线机关、养老机关”“船到码头车到站”“压力不足、劲头不够”等被动应付思想，要实现从“二线”思想向“一线”思想的转变，忠于职守，理直气壮地开展人大信访监督。二要实现从关注弱势群体向维护法律尊严转变。关注弱势群体是人大信访工作的天然职责，在日常工作中，在解决具体信访个案的基础上，还要帮助、教育弱势群体运用法律武器维护自己的合法权益，通过法律制度调整社会关系，最终消除弱势，实现社会平等。三要实现从“堵”向“疏”转变。作为人民代言人的人大机关，不能用“防民之口甚于防川”的态度对待群众的合理诉求，而应该把人大信访工作作为依法履行职责、倾听民声、体察民情、为民解忧的窗口，让人大的作用在信访案件的处理中得到充分发挥。要用“疏”的方法，引导群众通过合法途径实现自己的权益。不断创新方式，畅通信访渠道，通过网上信访、常委会领导轮流接访等行之有效的方式，畅通民意诉求渠道，开门纳访，诚心接访，尊重信访人的权利，通过信访拉近国家权力机关与人民群众之间的距离，通过信访让人民依法参与管理国家事务，让人民当家作主得到充分体现和有效落实。

（二）做到三个结合，提高监督实效。一要将处理群众来信来访与宣传法律、法规和党的方针、政策相结合。信访工作，被喻为社会关系的“润滑剂”，社会矛盾的“调节器”。作为人大窗口的接访工作实际是说理与讲法的过程。做好人大信访接待工作，除了要热情接待，认真听诉，还要针对信访人反映的问题，耐心细致地做好解释工作，积极主动地宣传相关的法律、法规知识和党的有关政策，让信访人明白自己的要求是否合理或合法，是否应该或能够得到解决。对于不懂法或对国家的方针、政策存在误解导致的信访案件，要通过对当事人动之以情、晓之以理、明之以法的说服、教育、疏导工作，劝其停访罢诉；对那些确实有冤屈的信访者，告诉其应经过哪些程序，哪些方式、方法，应到哪些部门去反映求解决等。同时，在接待中，还要引导每一位信访者合理提出信访诉求，依法逐级上访，寻求解决问题的最佳途径。二要将人大信访与人大常委会开展日常监督工作有效结合。监督法第九条明确规定：人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的议题的来源之一便是从群众信访中获得。而现实中，各级人大常委会在这方面的工作并不是很到位。因此，人大信访部门除了日常的接访、转办外，更要注重对信访件的综合分析，定期形成分析报告提供给人大常委会组成人员及有关专门委员会，为常委会决策提供信息服务。人大常委会主任会议也应定期听取人大信访工作汇报，了解群众呼声，从中找出带有普遍性、倾向性的社会热点、难点问题，作为年初制定常委会工作计划、开展监督工作的重要依据。对一些重大或多次重复访、越级访案件，可以采取常委会审议、专题调查、质询、组成特定问题调查委员会等形式进行监督。只有这样，把来自人民群众的带有普遍性的意愿和诉求，转化为人大常委会履行监督职责的内容和动力，人大常委会的监督才能有的放矢，避虚为实，人大信访工作的效果也才能得以保障。三是将人大信访与代表履行职责有效结合。我国法律规定，对于公民的批评和建议、申诉、控告或者检举，对于人大代表的建议、批评和意见，有关国家机关都有义务查清事实，负责答复和处理。但在现实中，“一府两院”对人大代表建议一般要比对群众信访重视得多，代表建议或者代表信访的办理质量一般也都比较高，人民群众和代表对这方面总的还是比较满意的。因此，要增强人大信访的办理效果，应该注重发挥人大代表在信访工作中的作用。具体讲，就是将人大信访与代表履行职权、提出建议意见相结合，把群众的信访转化为人大代表的建议意见，以此来推动群众信访的有效落实。一方面，人大信访部门要定期向代表通报信访情况，特别是向信访人所在地的人大代表通报，让代表了解当地的社情民意，为依法履行代表职责、提出建议意见积累素材。另一方面，各级人大常委会应按照党的十八大要求，统一部署，建立代表接待室，公开代表联系电话，以畅通代表联系群众的渠道；号召群众有意愿和诉求先向当地的人大代表反映，由人大代表调查分析后，以代表建议的形式向有关部门提出。这样不仅可以提高群众信访件的办理质量，同时由于代表数量多、分散广，也能减少各级信访部门的工作量，避免重复访、越级访，为维护社会稳定发挥更为有效的作用。

（三）构建五项机制，规范信访流程。一是构建人大信访协调机制。针对目前人大信访工作现状，要从维护改革、发展和稳定大局的高度，积极探索建立符合人大工作实际的信访运行机制。要将人大信访工作纳入到同级党委信访联席会议中，进一步深化人大信访与联席会议的工作衔接，通过党委协调各方面的力量，共享信访资源，努力形成上下联动、左右协调、密切配合、齐抓共管的信访工作机制，有效发挥人大信访的监督职能。首先，要建立人大与同级“一府两院”之间的横向协调机制。加强与“一府两院”的联系、沟通、协调，共同研究信访工作，商讨办理事宜，减少重复信访和无理缠访，也可避免部门之间相互推诿、久拖不决问题的发生。其次，要建立人大信访部门同各委室之间相互联系的协调机制。加强与人大各专门委员会和常委会各办事机构的联系，为执法检查和常委会听取专项工作报告提供信息支持。第三，要建立上下级人大之间的纵向协调机制。加强与县（市、区）人大常委会的联系，经常进行信访工作专题调研，不定期召开人大信访工作座谈会，通报信访情况，交流经验。同时加大对县（市、区）人大信访工作的指导、督促力度，上下联动，形成监督合力。二是建立信访督办反馈制度。现在的信访转办在一定程度上只是发挥了信访收发的作用，转办的结果如何、效果是否理想，这在一定程度上影响信访案件的办理实效。在信访督查机制中要做到“三个明确”。明确办理内容，凡是对“一府两院”提出的违法、侵权和司法不公、行政不作为的控告、投诉、申诉，弱势群体的求助以及社会敏感问题、热点问题必须及时办理；明确办理人员，人大交办件必须由承办单位专人负责，特别重要的信访由部门负责人直接办理，办理结果必须回复当事人，按时报人大；明确办理流程，坚持“动态报告”制度，无论是否办结，都要在规定的时间内向人大报告办理情况。在反馈过程中，对办理结果要跟踪问效，既要求办理机关按时高质量的回复，又要听取诉求人的意见，与当事人见面，杜绝部门办理走过场。人大收到办结回复以后，有重点的进行回访，核实办理情况，对办理不符合要求的必须重新办理，对办理认真的通报表彰。三是创新信访听证机制。人大对一些重大案件可以举行听证，为公民提供平等对话空间。对争议较大、群众普遍关注的疑难信访案件举行听证，提供公开平等的对话空间，消除各方对法律和政策理解上的偏差。对一些涉及多行业、多部门的利益错综复杂信访事件，为了保证这些“难题”解决得客观公正，听证会可邀请人大代表、法律政策专家、律师等社会人士参加，并听取他们的评议和建议。信访听证会的相关内容也可以向社会公示。这样既有利于提高信访部门的办事效率，同时还将有效避免相关部门的推诿扯皮，公平公正解决信访事项，维护信访当事人的合法权益和化解社会矛盾。四是完善分析剖析机制。对信访工作随时进行分析，准确掌握信访动态，对信访工作反映出来的比较集中的情况和问题及时进行梳理，通报有关领导和部门，为领导机关提供及时准确的信息。坚持每月有信访工作简报，每半年至少召开一至两次信访工作情况分析会或通气会。五是建立信访考评工作机制。人大依法对“一府两院”实行监督，并对其主要领导可以依法进行任免，人大要充分发挥这两项权力的作用，对各部门信访次数和问题进行详细统计和分析，必要时可行使询问权和质询权。另外，还可组织视察、执法检查、调研、述职评议等。对其主要领导在述职评议时，可以将信访工作情况作为一个评议的依据。这样不仅建立了信访工作责任制，也可促使一些问题得以解决。

（四）完善三项举措，夯实信访基础。一是加强组织领导，完善信访工作机构。领导重视是做好人大信访工作的关键。要按照中央提出的“信访工作只能加强不能削弱”的要求，坚持把信访工作作为落实科学发展观、构建和谐社会的重要内容，摆上突出位置，纳入议事日程。在成立常委会信访工作领导小组的基础上，逐步完善由信访领导小组领导，信访处具体负责接访，常委会其他各工作机构协调配合的信访工作格局。进一步加强对县（市、区）人大常委会信访工作的指导与联系，督促县（市、区）人大常委会尽快健全和落实人大信访工作机构和信访工作人员，建立完善一系列工作规范和制度，并落实责任，提供必要的经费保障，为提高人大信访工作实效打下良好的基础。同时，探索乡镇人大信访工作机制，切实发挥好乡镇人大干部人情通熟的优势，把社会矛盾化解于基层，避免社会矛盾的激化。二是强化基础建设，适应信访工作新要求。加强人大信访工作的基础建设，是做好信访工作的前提和保证。建立信访信息系统是适应信访工作新形势、提高信访工作效率的需要，也是构建信访工作大格局、规范信访工作秩序的重要途径。这就要求我们要尽快建立健全人大信访信息系统，进一步畅通信访渠道，实现信访信息资源互联互通，实现上下左右联动，节约工作成本，提高信访管理水平。三要加强人大信访工作队伍建设，努力提高信访干部依法处理信访案件的能力。信访工作是一项政治性、政策性、法律性、综合性很强的工作，随着社会民主和法治的不断进步，新政策不断出台，信访干部需要得到全面系统高水准的培训，从而适应人大信访工作的需要。要制定人大信访干部培训计划，不定期地组织信访干部外出学习培训，切实提高人大信访干部的整体水平。

（作者单位：浙江省嘉兴市人大常委会办公室）