地方落实党的十八大关于“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的路径选择

段发达

党的十八大报告提出了“加强对政府全口径预算决算审查和监督”，这是首次在党代会的报告上对预算审查和监督工作提出如此具体的要求，充分说明了做好这项工作的必要性和紧迫性，也引起了社会各界的高度关注。那到底应该如何来理解这一精神，如何来贯彻落实这一要求，才能够更快更好地实现这一目标呢？笔者对这些问题进行了分析、探讨，从地方实际操作的角度提出了个人的一些意见。

应该如何来理解

这一要求，从广义上理解，就是人大要依法采取行之有效的措施，对政府性所有收支的预算安排、资金使用和效益情况进行审查和监督，并向社会公开。从实际工作情况来理解，就是要依法将政府的公共财政预算、政府性基金预算、社保基金预算、国有资本经营预算和决算纳入人大的审查和监督范畴，并提高监督效果，对地方来说，还应该包括政府性债务的预算决算。如果从预算审查监督的现实需要来理解，就是要把握住两个关键词，一是“加强”，二是“全口径”。笔者主要从这方面进行分析。

党的十八大之所以提出了“加强”，其实说明了两个层面的意思：一是近年来，各级人大在预算审查监督工作中依法积极探索，取得的成绩得到了党委肯定，努力的方向符合党委要求；二是各地虽然取得了一定成效，但这并不是说已经做得很好了，在一些方面做得还不够，还不能满足社会主义民主政治建设和依法治国的需要，还没有完全实现宪法和法律关于预算审查监督的精神，还应改进工作，增强监督实效。“全口径”在这里的本意是政府性的所有收支，包括了地方每一块预算的所有收支，它的提出也包含了两方面的意思：一是以前还没有做到对政府性所有收支的预算决算进行审查监督；二是以后要改变思路、改进工作，依法督促政府编制全口径的预算决算，行使好审查和监督的权力。

为了更好地落实这一要求，各有关方面还应该明白一点，这是党中央向全国人民做出的承诺，向全党提出的要求，也意味着，做好这项工作，不仅是各级人大的事，也是各级党委、政府要做的事。

目前是怎么做的

把目前地方开展预算审查监督的实际情况分析清楚，有助于我们充分认识实际和目标之间的差距，引发新的思考，明确新的努力方向。我们知道，从2013年开始，全国人大审查和批准了国务院提出的公共财政预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算，从总体上开始实现了全口径的审查和批准，今后的重点将转向提高预算审查监督的质量和效率上。因此，本文主要从地方的角度来分析。

一、从预决算编制来看。现行预算法规定，预算编制属于行政机关的职权，由各级人民政府编制、提交人大审查、批准。应该说，近几年来预算的完整性得到增强，但是，也要看到，各地提交人大审查预算的类型还不一致，有的地方只提交了公共财政预算，有的地方提交了公共财政预算和政府性基金预算，也有的地方从总体上提交公共财政预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算。如果再从各地编制预算的广度和深度分析，都远远不能满足人大审查和监督的要求，尤其是后3本预算在这方面的情况表现得更加突出。还有一个共性的问题，这就是几乎所有的地方都没有编制政府性债务预算，虽然有的地方将中央代发的地方政府债券和偿还债务的利息纳入了公共财政预算，也有的地方将融资平台公司偿还贷款的少量利息等债务纳入了公共财政预算，但都是极小的一部分。从决算来说，目前，多数地方提交审议的决算仅为公共财政决算（有的地方同时提交了部门决算），并且内容上还不如年初预算详尽，对应性也不强。因此，我们可以得出一个结论，各级地方政府还没有向人大提交全口径的政府预算和决算。

二、从审查批准来看。审查批准预算决算，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，预算法规定了“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告”。目前，虽然多数地方法规（预算审查监督条例等）对审查的时间和程序作出了明确规定，但是各地普遍做不到完全按照要求开展这项工作，表现最为突出的是审查的时限方面。比如多地规定了政府财政部门应在人代会举行的45日前将预算草案的主要内容向人民代表大会财政经济委员会报告，并提交本级总预算草案、本级预算草案和部门预算草案，还规定了人大要向政府财政部门书面反馈审查意见的要求。应该说，法规的规定为初审创造了一定条件。而实际上，各级政府拟提交的预算草案经过政府常务会、党委常委会决策后，很多地方都不能达到这一时间要求，有的地方人大甚至只能在开会前的15天左右收到预算草案和报告，人大财经委初步审查的时间远远不够，根本来不及细细地审查预算安排是否符合各地实际，是否满足了人民群众的迫切需要，只能按照中央经济工作会议和各级党委的精神，依靠财政提供的大数，形成一个审查报告，充分肯定政府上年的预算执行情况和今年预算安排，提出批准预算的建议，再从宏观上分析预算编制和管理方面存在的一些问题，中肯地提出一些改进工作的意见，寄希望于来年会更好。我们再从人大代表的审查过程来分析，政府提交的预算到了人代会上，代表在仅有的半天、一天时间里，面对复杂的预算草案（政府预算和部门预算），要看懂都不容易，更不要说提出什么修正预算的建议了。还有更重要的一点，现在的人大代表多数是党政官员，提交人代会的预算草案就是由他们主导形成的，让大家自己监督自己，这是很难的一件事情，即使真有代表发现了应该修正的地方，在现有的议事程序下，也难以实现。就是这样，最终形成了一种各方认可的惯例，政府提出的预算顺利地得到了批准。另外，在批准过程中有一个细节应引起关注，这就是各地批准的决议的最后面都有一句话“批准省（市）级预算”，已沿用多年，笔者认为，批准的是本级公共财政预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算，还是只批准了其中一种、两种，从文理上显得不够明确。

预算法规定“审查和批准本级预算的调整方案，审查和批准本级政府决算”是各级人大常委会的职责，在实际操作过程中，各地的做法基本上与上述人大审查批准预算草案的程序和结果是一样的，只是在审查批准决算时，有一个明显的特点，即常务委员会每年审查和批准决算的同时，要听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，这是从法律层面为常委会审查批准决算提供帮助，这一规定在各地普遍得到遵守。但是，仍有两方面的问题有必要引起重视：一是各级地方政府为了保证其决算得到批准，提交人大常委会审议的审计工作报告的全面性在有的地方没有得到很好保证，在批准程序的顶层设计上还有待完善；二是每年的审计工作报告中，都反映了预算执行存在的许多问题，不少资金没有发挥出应有的效益。从法理上讲，既然有这么多问题，人大常委会就可以不批准，即使批准也应该有一些制约性措施，督促政府改进工作，可实际上，并没有做到这一步。

因此，我们可以得出一个结论，人大及其常委会审查批准预算决算与全口径的要求还有不小的差距，多数地方目前主要还停留在程序层面，监督的制衡作用并没有得到很好发挥。

三、从监督预算执行来看。预算法规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行，结合常委会监督法规定，监督的主要方式就是听取和审议预算的执行情况报告，以及询问和质询、特定问题调查。目前，各地最常用的方式，还是听取和审议预算的执行情况报告。近年来，各地在监督预算执行方面，围绕提高监督实效，积极地进行了一些探索，努力实现法律意图。如云南省2010年11月审议通过的监督法实施办法，规定了可以对重大建设项目、社会普遍关注的资金和项目采取视察、检查、调查等形式进行跟踪监督；可以要求本级人民政府责成审计机关对社会普遍关注的资金和项目、关系国计民生的资金和项目开展专项审计，并向本级人大常委会报告审计结果；以及可以请会计师事务所、审计师事务所等中介机构或者有关专家提供咨询和技术服务，从法律层面解决了如何监督、提高监督实效的问题，这不可谓不是一个突破。另外，陕西、云南选择部分部门对其部门预算编制、执行到决算的全过程进行为期一年的跟踪监督，也取得了较好效果。目前存在的主要问题是，人大监督的重点还侧重于地方公共财政预算，对政府性基金预算、社保基金预算、国有资本经营预算涉足较少，政府性债务资金的使用情况基本上属于人大监督的盲区。还有一个令人担心是，诸如上述地方法规规定的监督手段到底能不能落实。监督方式应该如何推进？以及监督结果应该如何应用等一系列问题有待在实践中予以解决。因此，我们可以得出一个结论，各地人大及其常委会对预算执行情况监督的方向已经基本明确，只是还没有做到对全口径的预算决算进行监督，今后的关键是监督的范围能不能做到全覆盖，现有的法规能不能落实到位、能不能真正发挥作用。

应该如何贯彻落实

地方要落实好党的十八大关于“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，这是一项涉及方方面面的系统工程，既不能一蹴而就，也不能停步观望，需要在各级党委的领导下稳步推进，笔者认为，各有关方面可以结合自身职责、各地实际，试着从以下三个阶段着手。

一、准备阶段。这个阶段主要应解决好法律依据和观念转变等方面的基础性问题。一是法律依据问题。预算法在修改过程中应该把党的十八大关于“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的要求体现在条款中。具体就是，各级政府应当编制包括公共财政、政府性基金、国有资本经营、社保基金等所有收支的预算和决算，提交人大及其常委会审查批准，接受监督；对地方政府举债的问题，也应有鲜明的观点，从法规层面作些引导，笔者还是主张开个口子，实行比较严格的审批和监督；另外，为了提高人大审查监督的有效性，还应该赋予其对政府提交预算一定的修正权，反过来也有利于人大改进工作。各地也要积极发挥地方立法的灵活性，积极探索如何审查、如何监督的问题，保证人大对预算的监督能够真正地发挥作用，实现宪法和法律意图。二是思想意识问题。这是一个最广泛而又最难解决的问题，涉及党委、政府和人大三方面。关于各级党委，应牢固树立依法执政的理念，统筹协调好各方关系，督促落实好宪法关于国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，以及人大审查批准预算的规定，领导人大依法监督好政府预算、政府依法接受人大监督预算，把政府编制的预算、决算真正地交给人大审查、批准，自觉接受人民监督；关于各级政府，要牢固树立依法执政的理念，把人大及其常委会的监督作为建设法治政府、法治社会，提高行政水平的推动力，确保预算安排更加符合人民利益，减少资金使用过程中违法违规现象的重大举措，依法自觉接受监督；关于各级人大，要牢固树立依法监督的理念，树立监督是为了督促政府改进工作、管好用好资金、实现人民利益最大化的观念，按照宪法和法律规定、党委要求，正确理解和认识全口径的精神，积极探索提高监督效果的方式、方法，构建一种党委领导下对预算有效监督的机制。

二、起步阶段。这个阶段的重点应该是实施全口径预算决算，处理好在实际工作中“如何开始”的问题。在2013年的人代会上，国务院已开始向全国人大提交了公共财政、政府性基金、社保基金、国有资本经营预算，对中央来说，总体上做到了全口径编制和审查，国家相关部门应该也会对地方提出一些具体的要求，这对地方将会起到极大的示范和推动作用，地方各级人大和政府应该都会效仿中央的做法，向这一目标做出积极努力。因此，各级人大预算审查监督机构的主要任务就是要依法督促政府编制好这4本预算、决算，并改进审查和监督，提高监督实效。可最麻烦的是，地方和中央有一个不同之处，地方还有各种不合法、但实际存在的政府性债务，这一块在地方金额比较大、社会关注度比较高，也是比较容易出问题的一类资金。因此，如何将其纳入人大监督视野，是目前最迫切需要解决的一个问题，也是实现全口径目标最难的一步。笔者认为，在预算法没有突破或者地方债务纳入预算管理缺乏明确规定前，可以尝试以下三种做法，一是按照监督法规定，人大常委会可以每年听取和审议政府关于债务安排使用情况的专项报告，督促政府把这些钱用好，并向社会公开，接受社会监督；二是用地方立法的方式，把地方政府性债务纳入人大监督范围，明确一些具体的监督方式，加强对资金使用情况的监督；三是要求政府每年向人代会报告拟举借债务的情况，提请代表审议和审查，把举债的原因、金额、方式讲清楚，接受人民监督。虽然，上述这些做法可能不完善，但是在现有法律框架内，监督总比不监督好，公开总比不公开好，毕竟向全口径的目标迈出了艰难的一步。

三、完善阶段。这个阶段的重点应该放在如何加强监督和完善工作这个层面，促使各级政府增强预算编制的完整性，促使各级人大提高预算监督的水平。一是各级党委应该按照党的十八大关于“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”的要求，提高基层人大代表特别是工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例，创造一定的条件，从议事程序上保证代表能够完全从人民利益的角度监督政府的预算安排和资金使用情况。二是各级政府部门应该逐步转变行政方式，按照中长期规划或者行业规划，提前做好工作计划，安排好下年度组织实施的项目，进一步细化公共财政预算编制，尤其是项目支出预算应该基本细化到项目，自觉遵守先有预算后有支出的基本原则，按照预算法的要求维护好人代会批准预算的严肃性，同时政府性基金、社保基金、国有资本经营预算的编制也应该基本达到公共财政预算决算的编制水平，让代表基本能够看清钱从哪里来，用到哪些项目上，为什么要花这么多，效果怎么样等方面的问题，便于大家审查、批准。三是各级人大应该按照宪法、预算法的规定，秉承一个信念，只要是法律规定的、党委要求的、符合人民利益的监督事项，就应该积极地去探索，大胆地去尝试，努力地去做，充分发挥人大监督的积极主动性，提高监督效果；要通过地方立法的方式把在起步阶段取得的一些好做法、好经验固定下来，把编制和审查全口径预算决算的要求体现出来，把可以采取有效手段、组织有效力量实施部门预算决算审查监督的方式明确下来，把代表和群众对预算决算审查监督的作用发挥出来。

地方落实党的十八大关于“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的要求，说难就难，因为它涉及政治体制改革、行政管理体制改革的方方面面，关乎社会关注的诸多热点、难点问题，以及有关法律规定不明确等方面的困难。说简单也简单，因为，只要各级政府按照中央的要求，开始编制全口径的预算决算，逐步把地方政府性债务提交人大监督，每年完善一点，用不了多长时间，全口径编制的目标也就慢慢实现了；只要各级人大依法加强对预算决算的审查监督，积极探索有效的方式把“怎么监督”这个问题解决掉，把人大代表的作用发挥出来，努力回应公众关注的资金安排和使用情况，监督实效也肯定会得到增强。

（作者单位：云南省人大常委会预算工委）