浅谈城市房屋征收的问题和对策

孔祥秀

[摘 要]随着2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布实施，房屋征收数量在迅速递增。大规模房屋征收工作的开展，推动了城市建设。但是由于法律法规不完善、政策平衡难、历史遗留问题多、群众期望值高等原因，也产生了诸多问题和矛盾，使房屋征收工作推进困难，如不正视并妥善解决这些问题，必将影响城市化进程的推进，成为社会不稳定因素之一。因此，积极稳妥地做好房屋征收工作，就需要对房屋征收工作中存在的问题进行深入分析和研究，探寻有效措施予以解决和应对。

[关键词]房屋征收；补偿；社会不稳定

[中图分类号]F293.21 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）06 — 0032 — 02

一、城市房屋征收的历史背景

2001年《城市房屋拆迁管理条例》颁布实施以后，由城市房屋拆迁引发的矛盾逐渐加剧、日趋紧张。一方面，由于城市拆迁方面的立法不完善和制度不健全，各地在拆迁过程中的随意性比较大，有些开发商不从大局出发，片面追求开发利润，致使一些被拆迁人的合法权益得不到应有的重视和保护；另一方面，公民法律意识的淡薄和救济手段的缺乏，造成被拆迁人难以依法维护自身合法权益的局面，出现了一小部分被拆迁人采取偏激方式对抗拆迁。由于以上两个方面的原因，在城市房屋拆迁过程中，不断出现群体性事件、上访事件，甚至是暴力抗法、自焚等恶性或者悲剧事件发生，严重激化了社会矛盾，成为影响社会和谐稳定的一大隐患，引起党中央、国务院的高度重视。公民私产怎样获得保护、暴力拆迁如何解决、补偿公正公平如何实现成为社会关注的热点，急需一部能兼顾公共利益和被征收人个人利益，保障被征收人合法权益，以公平公正的立场促进和谐搬迁的新的法律规范出台，在此背景下， 2011年1月，国务院颁布施行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，标志着房屋拆迁时代的终结和征收时代的开始。

二、 城市房屋征收存在的问题

（一）新《条例》也存在着亟待完善的地方

1.缺乏对“公共利益”范围的合理界定。虽然《房屋征收条例》采用概述加列举的立法方式，对“公共利益”征收范围作了原则上的规定，但其列举的范围比较笼统。如果“公共利益”不明确，会导致滥用自由裁量权，进而损害一部分人的利益，导致司法实践操作难以把握。

2.该条例实施至今，最高人民法院对此也没有做出可操作的司法解释。同时，新《条例》未规定事项没有相关办法出台加以细化。例如根据第二十条第一款规定，“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”， 但目前均未出台。

3.评估鉴定存在疏漏。新条例没有规定被征收人有权另行委托其他评估机构进行评估，没有规定评估事项可由征收人和被征收人共同委托，同样未规定当事人对征收决定不服诉至法院时可否申请法院重新委托其他评估机构进行评估，实践操作存在盲区。

4.关于集体土地上的房屋征收的问题。《条例》并不调整涉及集体土地上的房屋征收行为。对农村集体土地上实施的房屋拆迁所涉及的程序、补偿标准、权利救济等问题目前尚无法律法规做出具体回应，仍处于“空白”地带。

（二）我国房屋征收工作在实践操作中存在的问题

1.已取得拆迁许可证的拆迁项目继续推进难度加大。新《条例》规定对于新拆迁项目涉及的房屋补偿标准按市场定价补偿，同时又规定现行《条例》实施前已取得拆迁许可证的项目继续沿用原有规定补偿。同时，新《条例》严格界定了公共利益，对此类项目政府不得责成有关部门强制拆迁。对此类项目如何推进值得研究。

2.拆迁管理压力增大。新《条例》实施前，按照旧条例规定征地拆迁实行拆迁许可，由拆迁管理部门颁发拆迁许可证。旧条例虽然规定了行政强拆和司法强拆并轨制，但在拆迁工作中几乎都是采取行政强拆的方法。新《条例》还规定禁止任何单位和个人采取暴力、威胁或者中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。因此，对一些坚持无理要求的动迁户难以形成高压态势。

3.司法处置程序过繁，影响效率。新《条例》明确了行政机关不得再进行“强拆”，强制拆迁必须申请法院执行，今后大量与征收补偿有关的行政诉讼案件统统由司法机关受理，毫无疑问会增加行政审判的工作量。同时，新条例司法程序较之行政程序耗时过长影响拆迁等需要解决和完善的问题。

三、完善我国城市房屋征收的对策和建议

（一）立法应对建议

与旧条例相比，新《条例》规定的征收程序更为规范，但涉及很多实体和程序方面的制度，如公共利益的界定、房屋征收评估办法、房屋征收社会稳定风险评估等，急需立法加以规范。建议在国家相关立法和司法解释出台之前，地方人大、政府尽快制定相关法规、办法、实施细则加以规范。

（二）行政应对建议

1.制定科学严谨的征收政策。作为房屋征收实施主体的政府部门，要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，制定房屋征收与补偿的规范性政策文件，对房屋征收程序和补偿标准等重大问题进行了规定并严格执行。同时，保持政策的连续性，避免因政策变动频繁而给群众造成心理落差，为今后的征收工作打好基础。

2.创新宣传、解释工作方式、方法，使宣传、解释工作真正收到实效。

从近几年动迁工作的实践看，许多矛盾纠纷是因群众没有完全了解甚至是误解了政府的拆迁政策而引起的，所以做好新《条例》以及有关政策的宣传、解释非常重要，也必将更加重要。我们应该认真思考研究，创新思维方式，把宣传、解释工作作为房屋征收补偿工作的一个重要环节作好。

3.主张通过调解和协调方式解决纠纷。由于城市房屋拆迁的复杂性，应尽量通过调解或协调方式解决纠纷，平息矛盾。通过协调方式解决纠纷， 尽量将纠纷解决在诉讼、强制执行之外，提高征收补偿工作效率，确保和谐拆迁。

4.社会稳定风险评估。作出房屋征收决定前，应对土地房屋征收决定和补偿方案进行社会稳定风险评估。社会稳定风险评估主要包括以下内容：征收决定和补偿方案是否对相关利益群体造成不良影响而引发群体性上访或影响社会治安的群体性事件等社会稳定风险；征收决定和补偿方案是否有相应有效风险化解措施和应急处置预案，能否将风险控制在预测范围内等等。

5.推行模拟征收房屋。以往各地拆迁都是先发公告，后做拆迁户的思想工作，最后签订拆迁协议，这种拆迁程序最大的弊端在于所有矛盾纠纷都暴露在拆迁公告之后，政府的“单方”意愿往往不被群众理解和接受。而如果政府和被征收户就征收中各种问题先行磋商，把各种矛盾解决在征收之前，等到90%以上的被征收人都满意了，最后由主管部门才正式发出征收公告。

6.补偿标准要合理。采取市场化的评估办法，使房屋征收补偿评估与市场交易价格接轨，这种“市场+保障”的补偿办法，就是市场化评估加上政策保障托底，在地段补偿标准的基础上，委托独立的中介机构给房屋定价。

7.加强制度建设，完善相关机制。如听证会制度。尽管我们在之前的动迁工作中有过组织听证会的做法，但听证会是否规范、是否有一套完善的机制、制度，我们在组织听证会过程中，是否存在人员数量、人员结构以及听证会程序等不符合规定的情形。所以，我们应未雨绸缪，建立健全一套完整的听证会制度。

（三）司法应对建议

一是建立党委领导、法院主办、有关单位联办的司法强拆联动机制。由于拆迁工作涉及面广，仅靠某一个部门或单位完成是不可能的，应当坚持在党委领导、人大监督下，由政府或法院为主导，社会各方力量共同参与的协作模式，通过召开联席会、协调会、碰头会等日常运作方式，协调处理房屋强制拆迁过程中的重大事项。

二是高度重视新《条例》学习培训。新《条例》施行后，旧条例同时废止。新旧条例有着很大的变化和不同。为深刻学习领会新《条例》的精神实质和主要内容，建议对法院从事立案、行政审判、执行工作的法官进行一次专门培训。

三是配强法院审执力量，加大财力支持，保障司法强拆顺利进行。建议增加法院执行和司法警察的编制，提供能够保证审判执行所需要的物力和财力，以应对数量激增的拆迁案件。

（四）借鉴国外经验

尽管各国财产征收的规定各不相同，但一般均包括公共利益的界定及审查批准、征收实施过程中的公众参与及补偿确定、先于执行与强制拆迁、征收救济等。

1.征收公共目的的审查批准

世界各国公共目的审查批准方式大体分为司法审查、行政审查两种，审查批准的时间以审查拆迁申请时一并完成为原则，申请拆迁之前完成为例外。如美国征收公共目的审查就由法院来完成，且举证责任由政府承担。德国、新加坡，我国香港、台湾、澳门地区征收是否符合公共利益的审查，均由拆迁管理机关在审查拆迁申请时一并完成。

2.征收拆迁过程中的公众参与

世界各国的法律基本都规定了合理的公告、通知程序，而公众参与拆迁过程的方式主要包括协商前置、听证程序等。（1）协商前置。美国的征收法律要求政府先尽一切努力与土地权利人协商征购，协商不成时再将案件移交法院启动征收程序。（2）听证程序。从发展的趋势而言，一些国家和地区在拆迁评估及行政强制拆迁过程中均逐步引入了听证程序。德国法律亦作出了拆迁申请被批准后，行政机关应被拆迁人要求召开听证会的规定。

3.拆迁补偿价金的确定

对于拆迁补偿金额，拆迁人与被拆迁人作为利益博弈的双方，往往难以达成一致，双方无法协商时，各国的惯例是借助于相对公正的程序由第三方来裁定。在美国达不成补偿安置协议时，双方应当向法院提交由独立资产评估师出具的评估报告，在法官的主持下进行最后的和解谈判，和解失败的，由普通公民组成的民事陪审团来确定“公平补偿的”价金数额。

4.先予执行与强制执行

基于公共利益的需要，先予执行与强制执行是征收程序中所不可或缺的。其中，美国实行提前支付定金、补偿金后，由法院执行的作法值得借鉴。

5.征收救济

世界各国（地区）的法律基本均赋予了被拆迁人对公共利益认定、征收决定等提起行政复议或进行诉讼的权利；而对于拆迁补偿，不管初始裁决由谁作出，基本均确立了司法最终救济原则。关于纠纷解决机构，除司法机关外，日本、韩国、新加坡、我国香港地区都有独立于审批单位的仲裁机构。

〔参 考 文 献〕

〔1〕中国共产党第十八次全国代表大会报告〔Z〕.

〔2〕王锡锌.国有土地上房屋征收与补偿条例专家解读与法律适用〔M〕.北京：中国法制出版社，2011.

〔3〕薛刚凌，主编.国有土地上房屋征收与补偿条例理解与运用〔M〕.北京：中国法制出版社，2011.

〔4〕2011年国有土地上房屋征收与补偿条例〔Z〕.

〔5〕崔建远.论房屋拆迁制度的重建〔N〕.人民法院报，2007-06-06.

〔6〕张和子.简论新《国有土地上房屋征收与补偿条例》中应该蕴含的物权精神〔J〕.魅力中国，2010，（09）.

〔7〕章剑生.现代行政法基本理论〔M〕.北京：法律出版社，2008.

〔责任编辑：张 港〕