当前中国回应性政治的建构与路径选择

周理　曹艺涛　饶松

[摘 要]回应性政治并非西方代议民主制所专有，也不仅仅等于“回应性政府”，局限于公共行政学范畴，当前中国面临的转型危机、治理困境及权利意识高涨的错综复杂情势，需要循着渐进增量改革的道路，形成和降低制度运行成本，从各环节、多主体、多层次、多维度预防“米诺骨牌”现象发生，以有效性增强合法性，推动中国稳定有序的民主转型和社会治理创新，回应性政治构建就是对此的尝试。

[关键词]回应性政治；构建；观念型塑；制度建设

[中图分类号]D691.2 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）06 — 0016 — 03

关于回应性政治①的讨论由来已久，然而政治回应性并不是西方代议民主体制所专属，当前中国面临的治理困境和转型危机使得我国的政治回应性问题显得尤为突出。回应性政治的建构是现代国家建设的重要组成部分，是在社会风险和转型危机的大潮中实现国家与社会、政府与公民对接互动，从而达至善治的有效路径之一。

一、回应性政治的相关研究背景

现代政治是开放的政治也是互动的政治，回应性是现代政治的题中之义和当有属性。西方关于回应性政治的讨论和研究由来已久，例如，索尔斯坦（Saltzstein）在《官僚机构的回应性》一文中对政治回应性的概念、理论和相关研究问题作了细致梳理〔1〕，赫伯特（Hobolt）和卡尔曼森（Klemmensen）在《比较视角下的政府回应性和政治竞争》一文中对不同竞争性体制下政府回应性的差异进行了比较研究 〔2〕。然而需要明确的是，西方议题中的回应性政治是在竞争性选举和代议制民主的宪政语境下提出并阐发的，例如罗伯特·达尔认为“政府对公民需求的持续回应是民主的核心特征” 〔3〕，罗伯特·帕特南也强调“一个高效的民主制度应该既是回应性的又是有效率的” 〔4〕，安东尼·吉登斯同样指出：“政府和国家的自身改革不仅需要满足效率的目标，也得对选民做出回应，即使是最发达的民主国家也存在这个问题” 。 〔5〕宪政体制下的政治回应一方面是基于竞争性选举机制中选票最大化的现实考虑，另一方面也是宪法保障下公民权利对公共权力的制约手段。因此可以说，宪政民主体制下政治回应性是政治合法性的重要来源。

然而，这是否意味着政治回应性是西方宪政体制所专属的问题？答案当然是否定的。所有的政治体制都面临着回应的本质需求和现实压力，回应性是一切国家和政府面向民众或市民社会的当有属性，中国政治亦不另外。当然传统中国政治的回应与现代中国政治的回应亦有不同，前者是依附关系下带有“恩赐”色彩的自上而下的回应，而后者则是相互承认的政治主体之间的理性互动。然而我们又是在怎样的背景和语境下来强调当前中国政治的回应性呢？

首先是转型危机和风险社会，转型期的中国社会同时受到现代性冲击和全球社会风险转移的共同威胁，群体性事件、生产安全事故、食品安全和公共卫生事件、生态环境危机、全球金融风暴等似乎昭示中国已不可避免地卷入了“风险的旋涡”。独具突发性、外部性、交错性、共振性及复发性特质的公共风险客观上要求“威权—依附—服从”的治理模式逐步向“多元共治”的风险治理模式转捩。风险社会的治理呼唤国家和市民社会的共同“出场”与持续互动，而在市民社会参与热情高涨的当下，强调和突出国家与政府的“回应”显得尤为重要，没有国家和政府的回应就没有治理的互动，也就无法形成风险社会“多元共治”的治理格局，可以说回应性政治的建构是当前中国风险社会治理的一大突破口；其次是公民社会的崛起和权利意识的高涨，随着改革开放和市场经济的纵横推进，带来的信息化、网络化加强着人们的勾连和持续互动，一个强大而相对独立的市民社会正在兴起并以不同形式向政治过程输送着公共话题，然而受到传统政治文化和政治制度的惯性影响，国家和政府主导下内卷化的治理模式缺少制度化的回应机制。与此同时，伴随公民权利意识的觉醒，逐步升级的维权运动和社会抗争不断挤压着政府的合法性空间，而以大学教授为代表的知识精英的崛起也迫切要求国家和政府作出实质性的回应；再次是服务性政府和责任政府的承诺 〔6〕，近年来各级政府大力倡导政府功能和角色的转型，推动服务性政府和责任政府建设，通过各种渠道规范行政机构的运作并加强民众与政府的沟通，及时“回应”民众的诉求是服务性政府的应有之义和责任政府的必然担当，是否回应以及回应的有效与否直接关系到政府转型建设的成败 〔7〕。最后，民主化的转型趋势，“民主乃大势所趋，天命之所然” 〔8〕，民主并非最好的制度，但却是人类尝试的各种最差制度中到目前为止最好的制度，民主非最好，但它却能保障不是最坏，保障人类文明的延续与积累，民主的根本就是保障人民的基本权利，以权利制约权力，民主和善治一样追求社会与国家的合作互动，使得公共利益最大化，所以转型期的各种困境，呼吁化解矛盾、分散风险的治道变革及稳定有序的民主化转型共时性进行，回应性政治构建的价值因此而凸显，一方面疏散矛盾丛，一方面推动民主化变革。

此外，从学术研究的角度看，近年来，为了反对国家主义从不同向度对市民社会的渗透和侵吞，中国的市民社会理论多强调“社会先于国家或外在于国家的内在规定性和自主性” 〔9〕，同时在引介西方宪政理论时，也多注重公域和私域的界限明晰以及私人领域不受侵犯的消极自由。然而这种国家和市民社会、公域和私域的严格分殊忽略了彼此间“良性的结构性互动关系” 〔10〕。与此同时，目前中国学界也更为重视市民社会的政治参与，而较少关

注国家和政府的政治回应，这与以上中国政治的现实处境是不相适应的。因此，当下中国深刻的结构变迁和社会风险的特殊呈现，使我们不得不站在政治学的高度反思政治制度的症结和出路。一方面，我们要走出传统国家本位或政府主导的高度威权型统治模式，另一方面也要避免市民社会与国家过度分野造成的消极对立和政治冷漠。

二、当前中国政治回应性的建构

政治回应性构建不仅关注国家和政府面对市民社会和民众的诉求是否做出了回应，同时关注回应的及时性、制度化水平和有效性。不可否认的是，近年来我国回应性政治建设取得了长足进步，例如建立市长信箱即时回应系统、突发事件的新闻发言制度以及信访工作的限期答复制度等，这些制度安排都在一定程度上提升了政府的回应能力，为我国回应性政治的建构积累了宝贵的操作经验。

然而我们也不可忽视中国政治回应中存在的诸多严重问题：首先是扭曲的回应形式盛行，姿态性的回应（例如领导表态或口头承诺）、操纵性的回应（例如部分听证会和所谓的专家调研）、贴标签的回应（例如对群体性事件的官方定性）等在各级政府的回应实践中占据主流，此类回应形式一方面受到传统领导体制和意识形态政治的惯性影响，另一方面也是政府回应能力不足以及回应的制度化水平过低所致；其次是政治回应主体的集中化趋势，实际上各级人大、政协和司法部门都应当是政治回应的主体，但是这些部门在政治过程中的现实角色和实际能力决定了其很难做出独立而有效的回应，从而使得社会更多地对政府产生回应依赖。与此同时基层政府和地方政府的回应权力有限、回应能力较弱，社会需求和权利诉求逐步向上级政府集中，最终导致中央政府成为整个政治回应的核心主体，面临着巨大的回应压力；其三、政治回应的背后涉及各利益主体间的复杂博弈，回应的内容以及回应最终是否有效取决于各方政治博弈的均衡，而诉求方往往被排除在博弈格局之外，只能被动接受博弈的结果。如果按照政策系统理论，将政府的回应看作政治输出的话，那么回应的过程则始终是个“暗箱”；其四，当前中国的政治回应并非源自政治体制的内在价值要求，而是面对风险社会和转型危机等治理困境做出的自然反应，这就导致政府往往将“回应”看做应对社会需求和权利诉求的手段和策略，却并未将其上升到政治价值的认知层面，与此相应，普通公民也未充分认识到要求政府回应是公民的正当权益，而更多地怀着“讨说法”的心态与政府周旋。

在此，我们可以尝试性地提炼出“回应性政治”的一般结论：

一、 回应性政治是“承认的政治”，公民争取政治回应的实践也是寻求政治承认的努力，而政府回应的过程亦即承认公民的权利主体地位及其诉求正当性的过程，公民和政府、市民社会和国家在政治场域内的相互承认是现代政治成熟的重要标志。

三、 回应性政治是互动合作的政治，而非国家本位或政府主导的政治。所谓回应不是政府单一环节的机械应付，更不是政府作为唯一回应主体的独角戏，强调政治回应是为了避免公民在公共场域中的缺位，或者说避免国家或政府在政治互动环节中的“离场”，回应性政治是一个多环节互动合作的过程，其回应的内容应当是“诉求—回应—反馈—再回应”过程中达成妥协、平衡和整合的结果。

四、 政府的回应性及其回应的有效性与政府合法性高度相关。倘若一个政府对民众的诉求长期采取“置之不理”的做法，那么民众要么被边缘化而趋向政治冷漠，要么在长久压抑和积怨过后采取体制外的非法手段为自己争取权益（“民众诉求/政治回应=社会动荡”，即民众诉求越高而政治回应性越低，则社会越容易动荡），后者，政府将承担整个社会动荡的道义责任，进而逐步丧失其执政合法性。然而，回应性政治不仅强调回应的必要性，同时要求回应的有效性，因为回应性并不直接构成合法性的来源，即便政府做出回应，但回应结果始终无效或者在实践过程中被扭曲，那么回应引起的预期与实际回应效果之间的落差将在更大程度上激起社会挫折感（“政治回应/回应有效=社会挫折感”，即政治回应性越高而相应的有效性越低，则社会的挫折感越强），此时政府将面临更严重的信任危机。因此从这个意义上讲，回应性政治又是信任政治，如果市民社会的诉求始终得不到及时回应或者回应持续无效，那么政府将逐步丧失社会信任，其恶性循环的结果便是政府合法性的彻底流失（回应—无效—反弹—信任危机—合法性流失）。与此相反，倘若政府在做到及时回应的同时又能最大限度地确保回应切实有效，那么政府便可以不断获取社会信任，而信任作为一种社会资本又有利于政府今后回应的有效，此番良性循环的结果便是政府合法性的持续积累（回应—有效—认同—信任和协作—合法性积累）。所以，政治的回应性和回应的有效性可以积累或补救合法性，回应性政治是增进社会信任的结构性动力，回应性政治的建构过程也是政治合法性再生产的过程。但值得注意的是，并非强调政治回应性的“压倒一切性”，陷入“为回应而回应”，使得回应性吞噬国家、政府的自主性空间。

三、中国回应性政治建构的路径选择

基于上述分析我们不难得出，即便“回应”是所有政治体制都必须面对的问题，但并非简单的回应就能构成现代意义上的回应性政治，回应性政治同样需要建构。就中国而言，一方面，要走出传统政治自上而下“恩赐”式的回应，从服务和责任的理念出发积极构建制度化的回应机制；另一方面，也要借鉴和吸收西方宪政民主体制下政治回应的制度安排和实践经验。由此，当前中国回应性政治的建构路径基本涉及观念型塑（value formation）和制度建设（institution building）两个层面。

首先，就观念层面而言，回应性政治涉及工具和价值两个维度，如果仅将政治回应看做获取政治信任或积累政治合法性的手段和策略，那么政治回应则始终停留在工具层面，基于这种观念做出的政治回应大都是压力使然或情势所迫，从而具有不稳定性和随意性。与此相对，如果将政治回应看做内源于政治制度的价值要求、“承认政治”和“互动合作政治”的必然选择及责任担当，那么政治回应便上升到价值的高度，整个政治逻辑转变为：不是为了获得社会信任与政治合法性而做出政治回应，而是基于政治责任做出的政治回应必然能够获得社会信任以及政治合法性。因此当下中国回应性政治的建构要努力培育政府的服务意识和责任担当，并逐步从根本上推动政治体制改革，在不否弃政治回应的工具意义的同时，增进对其价值意义的追求。

其次，就制度建设而言，首先要逐步完善制度化的公民参与渠道，只有在了解民众的现实需求基础上，才能做出及时而有正对性的回应；其二，逐步推动回应机制的常态化、规范化、制度化，不仅需要将现有的好的操作经验纳入到制度框架内（例如政府发言人制度），还需要“如何使回应不因内外条件变化而变化，固化为一种制度？”继续深入研究，形成固态化的机制，降低回应的随机性和任意性；其三、建立多层次的政治回应体系，包括应急回应机制、针对特殊事件（如群体性事件）的回应系统、各级政府、人大、政协和司法部门的回应制度等；其四、完善回应的执行与监督机制，即政府等部门作出回应后，要有配套的执行、监督系统和相应的资源来保证回应内容的有效性，这就需要调动和整合各方力量加强回应能力建设。诸如此类，回应性政治的制度构建是个多主体、多层次、多维度的系统工程，对现有政治制度带来冲击和挑战的同时，也为制度改革和体制转型提供了良好的契机，

四、结论

政治回应性不是西方代议民主体制所专属的问题，当前中国面临的治理困境和转型危机使得我国的政治回应性问题显得尤为突出。回应性政治的建构是现代国家建设的重要组成部分，是实现国家与社会、政府与公民对接互动，在社会风险和转型危机的大潮中一起“摸石头”，一起“过河”，从而达至善治的有效路径之一〔11〕。当下中国在政治回应性方面取得可喜进步的同时依然存在着诸多缺陷，加强中国政治的回应性需要从观念型塑和制度建设着手，并尝试通过政治的回应性和回应的有效性来不断积累政治的合法性，当然政治回应性问题的最终解决必须诉诸政治体制的变革。与此同时，涉及政治回应性的研究还很多，例如各国政治回应的比较研究、政治回应的类型学分析、政府回应能力的量化研究、政治领导人的回应个案研究，政治回应的公正性分析等等。最后我们也必须明确，回应性政治不是政治的全部，其只强调了政治过程的某一方面，在注重国家和政府回应性的同时，也不可忽略国家和政府的前瞻性和自主性。

〔参 考 文 献〕

〔1〕Saltzstein. Bureaucratic Responsiveness：Conceptual

Issues and Current Research.Journal of Public Administration Research and Theory. （1992）. J-part， 2： pp63-88.

〔2〕Hobolt and Klemmensen.. Government Responsiv-

eness and Political Competition in Comparative Perspective.Comparative Political Studies. Vol.41. No.3.March 2008 .pp309-337.

〔3〕Dahl， R.A. .Polyarchy， participation and opposition.

New Haven，CT：Yale University Press. （1971）pp1.

〔4〕 〔美〕罗伯特·帕特南.使民主运转起来〔M〕. 王列，赖海榕，译.南昌：江西人民出版社，2001：9.

〔5〕 〔英〕安东尼·吉登斯.第三条道路及其批评〔M〕.孙相东，译.北京：中共中央党校出版社，2002：61.

〔6〕陈国权，陈杰.论责任政府的回应性〔J〕.浙江社会科学 2008，（11）.

〔7〕卢坤建.建设回应型政府：责任观、绩效观与服务观〔J〕，学术研究，2008，（05）.

〔8〕 〔法〕 托克维尔.论美国的民主〔M〕.董果良，译.北京：商务印书馆，2008.

〔9〕邓正来.《国家与社会：中国市民社会研究的研究》一文的相关分析〔M〕.国家与市民社会：一种社会理论的研究路径，世纪出版集团，2006：474-507.

〔10〕邓正来，景跃进.构建中国的市民社会〔J〕.中国社会科学季刊，1992，（11）.

〔11〕俞可平，全球化：全球治理〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2003：12.

〔责任编辑：张平凡〕