中国户籍制度变迁及其内在逻辑

〔摘要〕 本文在阐述我国户籍制度形成及其变迁的基础上，对我国户籍制度变迁所反映出来的内部逻辑进行了深入分析，并提出变革户籍制度改革的内部逻辑才能推进我国户籍制度变革的论断。

〔关键词〕 户籍；户籍制度；内在逻辑

〔中图分类号〕 D64 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-2689（2013）01-0100-05

我国户籍制度体系伴随我国计划经济体制的建构而形成，并成为我国城乡“二元”经济社会结构的基础性社会管理制度。在经济社会转型过程中，我国户籍制度开始发生变迁，在放松人口流动的限制的同时，依然对人口迁移进行控制，依然在配置城乡权益。我国户籍制度变迁有其特有的内部逻辑，把握这些内部逻辑才能更好地理解制度变迁的过程和未来发展趋势。

一、问题的提出

中国特有的户籍制度，并非仅仅是基于人口居住地域状况而进行的人口登记、统计制度，还包括基于户籍而进行的诸多权利、利益配置制度，以及由此而形成的人口迁徙管理制度等的制度体系。这一制度体系伴随计划经济体制的建立逐步成形，在计划经济体制下发挥了有序配置城乡劳动力、控制农村人口迁移进城，以及保障民众基本社会生活的职能，成为我国经济社会管理的基础性制度。20世纪80年代后，我国经济体制逐步转向市场经济。伴随市场经济体制的发育发展，我国以工业化、城市化为核心的现代化进城快速拓展，劳动力流动就业、农村人口向城市的流动迁徙不可避免出现，从而形成了大规模的“民工潮”。在此背景下，户籍制度控制人口流动、阻碍农村人口迁移进城的功能首先遭到人们的抨击，而隐藏在户籍背后，基于不同户籍性质所造成的户籍权益化也深为专家学者所诟病。由此，对户籍制度进行深入研究，剖析户籍制度的负功能及不良影响，要求对户籍制度进行调整与改革的呼声此起彼伏。

在当前的户籍制度研究中，专家学者对我国户籍制度改革的途径设计先后有两种观点：一是取消论，也就是彻底取消户籍制度，实现人口迁徙的自由，甚至认为可以用身份证制度代替户籍制度。学者们对此观点争议的焦点在于取消户籍制度是否会带来“城市病”。一些学者认为取消户籍制度会造成人口流动失控，给城市带来系列问题，包括城市贫民窟、交通拥挤、住房紧张、失业增多、贫困加剧、犯罪率上升、治安不稳定等，而有的学者认为未必如此。[1]有学者认为，应该进城的人都已经进城了，放开城市户口不会大幅度加剧城市的各种矛盾。还有学者认为，作为理性人，人们会进行收益—成本分析，若进城的生活不如在农村的生活，人们也不会长时间留在城市中；这样经过市场的自动调节，城市人口依然维持在合理的状态。二是剥离论，也就是剥离基于户籍的权益配置，还原户籍管理的基本功能。很多学者认为，在改革户籍制度时，和户籍挂靠在一起的粮油等生活必需品分配、劳动就业、教育、婚姻、社会保障等计划经济时期产生并遗留下来的社会管理制度仍然存在，它们所形成的分配资源与获取利益的各种不平等照样支配着社会的运转。[2]因此，户籍制度改革的关键是调整挂靠于户籍之上的各种资源、权利、利益配置性制度，将政府公共服务、社会福利等和户口性质剥离开来，这样才能奠定二元户籍管理改革的基础。否则，户籍制度改革或者停留在有名无实状态，或者因为财政负担等问题不堪重负而中止。①

从1984年10月国务院发布《关于农民进集镇落户问题的通知》开始，我国户籍制度改革经历了一个不断探索的艰辛过程。但是到目前为止，允许外来人口有条件落户的地区仅从集镇、小城镇推进到中小城市，一些省会城市、尤其是北京、上海等大都市的户籍制度改革依然没有实质性进展。更重要的是即使各地名义上取消了户籍类别划分统称为“居民户口”，原来不同性质户口上所配置的权利、利益等差异性政策依然在保持着，甚至新的制度性差异又在其上建构，例如居民最低生活保障、医疗救助、养老保险等。面对大规模的人口流动以及人户分离现象，面对大规模外来人口在城市所遇到的各种歧视和问题，面对亿万既不能回乡务农又不能融入当地的社会人群，基于户籍的诸多社会管理制度体系仍然大多沿袭下来。

20世纪80年代，诸多专家学者就撰文提出，我国户籍制度需要彻底改革，建立起城乡统一、待遇平等的户籍制度。[3]此后，政府对户籍制度不断进行调整。但是，经过30多年的改革，我国户籍制度依然滞后，比较彻底的户籍制度改革基本处于停滞状态。这不得不引起我们的反思：造成户籍制度改革停滞的原因是什么？我国户籍制度改革的实际进程又遵循着哪些内部逻辑呢？要进一步推进我国户籍制度改革又需要考虑哪些因素呢？本文试图回顾我国户籍制度改革的进程，从中探讨我国户籍制度变迁的内部逻辑，探索我国户籍制度未来的改革趋势及其路径。

二、吕国户籍制度的变迁过程

我国的户籍制度形成于优先发展重工业的计划经济体制建构过程中，并伴随计划经济体制的解体而逐渐转向。我国户籍制度变迁过程可以划分为两阶段：1951至1977年为我国城乡分治的户籍制度的形成阶段，1978至今为我国城乡二元户籍制度的改革阶段。

（一）城乡分治户籍制度的形成

建国后，伴随国家政权的重建、社会公共秩序的恢复，户口管理制度开始从城市到农村逐步构建起来。1951年7月，《城市户口管理暂行条例》发布，在城市开始推行户口登记。1953年4月，为准备普选开始在全国推行人口调查登记办法。1954年12月，内务部、公安部等发出联合通知，要求建立农村户口登记制度。1955年6月，国务院发出《建立经常户口登记制度的指示》，登记常住人口，建立起经常性户口登记和户口管理制度。1956年3月，全国首次户口工作会议召开，提出在短时期内建立一套比较严密的户口管理制度，对人口、户籍的管控逐步收紧。针对城市工业发展所引起的大规模农村人口进城问题，在制止农村人口盲目外流难以取得效果的背景下，从城镇入口进行控制成为最后的政策选择。1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施，规定“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明”。条例所确立的户口凭证迁移落户制度开启了以户口迁移控制人口流动的先河。1958年9月，《关于精简职工和减少城镇人口工作中几个问题的通知》中提出：“对农村县镇迁往大中城市的，目前要严格控制”。此后，从农村进入城市的户口迁移控制逐步强化。1975年1月四届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》甚至删除了“居民有居住和迁徙的自由”的条款。1977年，国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》，提出严格控制市、镇人口，明确户口迁移的审批权限和手续，要求严格控制“农转非”。稍后，公安部下达“农转非”的内部控制指标，以户籍控制“农转非”的做法得到制度认可。

在强化人口迁移控制的同时，以户籍性质为基础城乡分割的户籍权利也在建构，户籍逐渐与粮油等生活用品供应、教育、就业、医疗、养老和劳动保障制度等相结合，使得户籍附加不同的权利、利益而身份化，使得农业户口和非农业户口变成高低有别的户口等级。同时，政府建构起升学、招工、参军提干等制度化途径，以实现户籍由农业向非农业可控性转变。户籍及其相关政策建构，使得中国城乡成为相对封闭、经济社会制度各异的独立体系，户籍开始异化为权利配置的基本依据，形成“城乡分治、一国两策”的格局，进而形成了中国的二元经济社会结构。

（二）城乡二元户籍制度的改革

1978年后，我国逐步转向市场经济体制。针对专业技术干部及其家属等特定群体的农转非放松。针对大规模的人口流动，户籍制度从集镇、小城镇入手调整，放松对人口迁移的控制。1984年10月，国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》，有条件允许在集镇务工、经商和办服务业的农民及其家属落户集镇。1992年8月，公安部发布《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度。1998年7月，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，重点解决婴儿落户、夫妻分居、投亲落户等问题。2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》，允许有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民转为城镇户口，并允许其自愿保留或转让承包地经营权。与此同时，粮棉油等物质生活资料的市场供应、劳动就业领域的市场化改革、允许中小学借读等一系列政策的调整，使得基于户籍的权益配置制度有所弱化。但是，此时所建立的最低生活保障制度、失业救济、养老医疗保险等制度依然是城乡分割的。[4]

2003年以后，国家推行统筹城乡社会经济发展，一些大中城市，例如石家庄、哈尔滨、南京、郑州等省会城市以及江苏省、湖南省、浙江省、辽宁省等开始推进区域性户籍制度改革。一方面从管理上取消户籍性质划分，统一登记为居民户口，原有的户籍权利却大多保留下来。另一方面各地开始推行居住证制度，并将蓝印户口与此合并管理；同时，以固定住所、稳定职业或生活来源等准入条件取代进城指标。[5]但是，从各地实践来看，这些改革往往都是以城市发展为中心而推行的，对外来人口采取的是选择性入户，而基于户口性质的差别化待遇依然存在，户籍制度改革没有取得预期成果。而且，城市规模越大，户籍权益差别越大，户籍制度改革也就越为滞后。

从我国户籍制度改革的实际进城来看，无论是取消论，还是剥离论都没有成为户籍制度改革的现实路径。目前呈现在人们面前的现实是，二元化的户籍管理实际上被保留下来，基于户籍的权益配置在调整中依然存在，尽管农转非的“指标化”管理被不同城市所建构起来的入户门槛所取代。

三、中国户籍制度变迁的内在逻辑

本文所谓内在逻辑，即内在规律性，是指事物发展变化过程中的内在本质性联系，是必然起决定性作用的要素。内在逻辑决定着事物的发展方向与趋势，并在事物发展变化过程中体现出来。对户籍制度研究而言，很多学者对户籍制度变迁的分析基于对事物发展实然性与应然性之间差距的分析，这种分析预先设定户籍制度应然性结果，或从理论推及，或从外部借鉴，这对户籍制度变革具有参考作用。但是，户籍制度变迁的内部逻辑却内在地决定着户籍制度变革，对这种内部逻辑的解读更能够把握制度变迁的趋势。

从我国户籍制度变迁的过程来看，尽管学者们普遍认为城市应该向农民开放，使得已经在城市工作生活的农业人口转变为非农业人口，享有非农业人口的各种权益和待遇等。但是，这如今并未成为现实。也许，我国户籍制度将取消二元户籍管理、均等化配置城乡户籍权益作为制度改革的长远目标，这一目标并不能代替户籍制度变迁的路径。我国户籍制度变迁的路径选择受到制度惯性、政府偏好、进城农民需求等诸多因素的影响，从而决定着户籍制度变迁的内在逻辑。在我国户籍制度变迁过程中，其内在逻辑主要表现为以下：

（一）户籍制度变迁源于城市发展的需求，而非满足农民进城愿望。

户籍制度变迁的源动力决定着制度变迁的方向与力度。从我国户籍制度变迁的源动力来看，我国户籍制度的形成和调整都源于我国城市、城镇发展所形成的现实需求之中。从我国户籍制度变迁的过程来看，在20世纪50年代，优先发展重工业的工业化策略带动了城市工业的发展，由此引发了农民“盲目”流动，形成了大规模的进城潮。在城市的工业发展遇到挫折，控制农民流动进入城市的背景下，户口登记条例确立户口凭证迁移落户制度，利用户籍管理控制人口迁移的户籍制度初步形成，并辅之以粮油等的票证供应、教育、就业、退伍安置等制度构建起城乡二元化的户籍制度体系。改革开放后，城市工业化发展再次提速，其所引发的劳动力需求吸引农村剩余劳动力进城就业，农民进城就业的主要愿望就是打工挣钱，而非在城市落户成为城市居民。较早调整户籍制度，放宽“农转非”的对象并非普通农民，而是因为各种原因要入城的技术人才、下放干部等特定群体。80、90年代，放宽小城镇户籍控制，实行地方有效城镇居民户口等引导农民进城政府也服务于城镇工商业发展，并非考虑进城农民的愿望或者需求，而在城市居民遇到就业难时就限制农民在某些领域就业。我国户籍制度变迁中所形成的进城落户制度都是选择性的，是城市从其现实发展对有技术、技能劳动力的需求所提出的。由此就带来城市户籍管理从指标管理变成了条件管理，从控制农转非指标过渡为设立入户门槛，从蓝印户口、居住证过渡到正式户口等制度设计。

（二）户籍制度变迁由政府主导，并反映政府的政策偏好。

我国户籍制度建构和调整都是由政府主导的，在此过程中所反映出来的是政府的政策选择和偏好。从我国户籍制度产生背景分析，政府建构这一制度的出发点就是控制农民进入城市，防止具有非农业户口的城市人口规模的增长。在当时优先发展重工业战略下，政府将控制农村人口向城市迁徙，侵占城市工业发展资源视为必要的制度选择。这反映了政府“国家至上”观念，以及对危害国家整体利益的个人行为采取管制、控制的手段偏好。改革开放后，我国逐步转向市场经济体制。市场经济要求自由、平等，但户籍制度安排将界定人们身份，并赋予某种等级阶梯，使人们不可能在平等地位上竞争，制约了市场竞争和市场选择的范围。市场经济的基本逻辑是通过自由竞争、优胜劣汰来而带来经济社会的发展，这一切都和户籍制度体系安排格格不入。但是，政府并没有对户籍制度体系进行彻底改革，使其与市场经济体制相适应，依然管制城市规模发展和非农业人口增长。这再次说明，政府对任何问题偏好于采取管控手段，而非寻求科学方法去处理。例如对城市发展过程中出现的诸多弊病，政府极少反思自己行政管理手段和所出现问题之间的关系，因此也极少调整管控策略来缓解某些问题。政府管控偏好牺牲人类所普遍认可的价值观念，极大地压制了公民个人的社会行为选择，压制了个人通过自身努力改变现状的积极性，使得社会上数亿的农民工处境尴尬，带来了诸多的社会发展难题。

（三）户籍及其权益配置制度交互作用，制约着制度体系的变革。

在我国户籍管理制度体系中，城乡有别的农业、非农业二元化化的户籍划分是制度体系的基础，而在户籍类别之上所附加的生活必需品分配、劳动就业、教育、婚姻、社会保障等各种资源、权利、利益配置性制度等则进一步加大、固化了原有户籍类别之间的差距。在我国户籍制度变迁过程中，户籍及其权益配置性制度交互作用，相互影响，从而制约着整个制度体系变革。在户籍制度形成中，我国先城市、后农村建立起来的城乡有别的户籍管理并没有带来户籍管理权益的差别。但是，当户籍和粮油供应、教育、劳动就业、退伍安置、医疗、养老等制度挂靠在一起产生户籍权益差异，人们从农村农业户籍进入城市转为非农业户籍就会带来权益大增时，农村人口大规模进入城市就变得难以抑制。而此时采取户籍控制，控制农村人口进入城市就成为政府的不二选择。在户籍权益差异存在的情况下，因为放宽或者放松“农转非”的户籍类别管制，就意味着权益的获取，这就使得放松、放开户籍管控成为不可能。在改革开放后，在小城镇、小城市非农业户籍所挂靠的户籍权益调整中趋于缩减，居民私人消费品的政府补贴被取消，与城镇户籍捆绑的公共产品供给优惠也不复存在，教育、就业、社会保障等制度调整取得明显进展，从而为其推进户籍制度改革提供了有力条件。反而是在大城市、特大城市等，户籍权益的附着依然较多，其户籍制度调整也难以展开。户籍制度改革的根本在于户籍权益的平等化，简单地取消户籍类别，或者仅仅剥离城市居民的户籍权益，都不不足以推进户籍制度体系的变革。

（四）户籍制度调整的渐进特征明显，制度变革尚不深入。

在我国户籍制度调整改革过程中，其总体特征是在探索中前行、在渐进中发展，从而表现出在改革时空选择上渐进式推进而非一步到位式的调整模式。改革开放以来，我国户籍制度的调整在空间上遵循着先局部试点、再整体推进；先集镇、小城镇，后小中城市、大城市的渐次推进过程。1984年10月，国务院发出《关于农民进镇落户问题的通知》，1997年7月国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》，再到2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，在集镇、小城镇的试点改革中，农民流动和迁移入城实现了从小集镇（含建制镇和其它集镇）到小城镇（含县级市和建制镇）再到中小城市（主要指地市级城市）直至最终全面放开的巨大转变。2012年3月，国务院办公厅发出《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》。这意味着在小城镇户籍制度改革取得的显著成绩，试点推进改革的模式也逐步被用于我国的中、小城市，甚至是大城市。我国户籍制度从农转非的指标控制，到条件入户也是逐渐成形的。80年代调整“农转非”政策主要是对部分为国家作出突出贡献的人员及其家属给予特殊照顾。90年代以购房入户、投资入户为主要内容的“蓝印户口”的出现，我国户籍制度开始走进“条件入户”时代。21世纪后，地方政府开始主导户籍制度改革，不同的区域依据自身的利益设定学历、技术职称、投资额、收入、住房等不同落户条件，并出现了逐步降低的趋势。[5]但是，户籍制度的渐进改革、地方主导制约了我国户籍制度体系的彻底调整，或囿于既得利益的阻力，或是担心不可掌控的风险，整体看来户籍制度变革依然存在种种改革滞后的问题。

四、结论

户籍制度变迁在我国经济社会体制转轨的大背景下展开，并受到体制转轨所带来的诸多因素制约。我国户籍制度变迁的内部逻辑在制度变迁过程中反映出来，并制约着制度变迁的方向和趋势。从30多年的户籍制度调整过程分析，其内部逻辑的核心是：户籍制度变迁来源于城市经济社会发展的需求，政府主导的制度变迁反映政府的政策偏好。这也就决定了户籍制度变迁难以顾及城乡统筹协调发展，也就难以满足进城农民转户入城的愿望。同时，户籍及其和户籍挂靠在一起的权益配置制度交互作用，相互影响，制度调整的改良性质决定了制度的渐进特征，户籍制度体系改革要兼顾多个方面，受多种因素的限制，户籍制度的变革目前远未到位，尚有待深入推进。

户籍制度变迁的内部逻辑揭示出，我国户籍制度改革要取得进展，需要放弃坚持多年的“城市中心主义”，放弃偏重城市、由城市主导逻辑思维定式，转变为城乡统筹发展，反哺农村，并将政府主导和民众需求结合起来，对户籍管理及其权益配置制度统筹改革，推进政府公共服务、社会保障的城乡均衡发展，促进城乡统筹的人口迁移和资源配置的合理化。

〔参考文献〕

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[2] 张林山.户籍制度改革：争议、误区与下一步改革方向[J].中国经贸导刊，2012（2下）.

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（责任编辑：北 纬）