畜禽、水产养殖污染防治法制研究

孙煜

摘 要 畜禽、水产养殖污染是我国农业面源污染的主要来源，随着农村经济结构调整和居民消费结构升级，畜禽、水产养殖污染在未来一段时间内还会继续恶化。进一步加强并完善立法是解决畜禽、水产养殖污染的有效途径，应当在对我国畜禽、水产养殖污染防治立法进行理顺、分析的基础上，指出现行立法的不足，提出改进的建议，以完善我国畜禽、水产养殖污染防治法律体系。

关键词 畜禽 水产养殖 污染防治 法律制度

新农村建设和生态文明建设等战略部署提出后，农村畜禽、水产养殖污染防治工作被纳入各级政府的重要议事日程。制定科学的环境管理政策，是有效防治畜禽、水产养殖污染的制度保障，而完善相关立法，便成为有效防治畜禽、水产养殖污染的法律支撑。

一、畜禽、水产养殖污染现状

目前，发展养殖业已经成为许多农民增收的主要方式之一，我国农村养殖业虽然不断走向规范化、标准化、无害化，但是我们也应当明确认识到，我国农村养殖业依然处于规范化、标准化、无害化的初级阶段，大多数农民及养殖场没有相应的技术和设备来处理养殖场每天产生的大量的禽畜粪便。多数禽畜粪便被直接排入水体或者露天堆放，排入河流的禽畜粪便导致河流严重污染，河水无法被利用，河流内鱼虾绝迹；而禽畜粪便的露天堆放不仅会导致污染物质渗入土壤或者地下水，影响土质和地下水质，而且露天堆放的禽畜粪便是蚊虫繁殖的主要场所，在禽畜粪便中繁殖的苍蝇、蚊虫身上携带大量病菌，蚊虫的活动给人们的生命健康带来严重威胁。

水产养殖污水污染物主要为氨氮、亚硝酸盐氮、磷等。养殖水体中氨氮包括非离子氨氮（NH3N）和离子态氨氮（NH4N），主要来自于水体生物的粪便、残饵及死亡藻类。研究表明， 投喂的饲料只有25%～35%用于增加鱼类体重， 65%～75% 留存于养殖水域环境中， 对其造成污染。磷是鱼类必需的矿物元素之一，是构成骨骼和鱼鳞的必需成分。养殖水体中磷的多寡不会对养殖对象造成直接的影响：当水体中磷缺乏时会制约藻类的生长、影响浮游生物的丰度，这对滤食性的养殖种类和池塘养殖时控制水质不利；磷过多的负面作用主要是通过加速水生植物的生长而破坏养殖环境和水生态的平衡，引起水华或赤潮，进而危害到水产养殖的生产和水域环境的安全。

二、畜禽、水产养殖污染防治立法的现状分析

针对畜禽、水产养殖污染防治，我国现有多部环境法律都有所涉及，其中《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《农业法》、《畜牧法》、《渔业法》、《动物防疫法》、《畜禽养殖污染防治管理办法》、《水产养殖质量安全管理规定》等等。通过对以上法律文件相关规定的研究可以发现，目前禽畜、水产养殖防治立法仍存在诸多问题：

一是立法规定比较多，但法律层次不够高。虽然在各个层次立法中都有畜禽污染防治的一些规定，但总体来看，立法层级偏低，影响其法律效力。

二是法律规定过于原则，可操作性较差。现有法律法规中大多是原则性和概念性的条款，缺少指标化和可操作的政策，这样造成实施过程灵活性很强，政策效果大打折扣。

三是法律调控手段侧重命令控制。沿袭环境立法的传统，现有畜禽、水产养殖污染防治立法在法律调控手段上较为单一，以命令控制为主。

除此之外，禽畜、水产养殖还存在政府防治责任虚化、法律责任薄弱等一系列的问题，这都需要对我国禽畜水产养殖立法作进一步的完善。

三、健全我国畜禽、水产养殖污染防治立法的建议

综上分析，现有立法难以应对当前日趋严重的畜禽、水产养殖污染问题。为此，必须完善畜禽、水产养殖污染防治立法，具体构想如下：

第一，制定专门的畜禽、水产养殖污染防治法。现有的畜禽、水产养殖污染防治立法散见于《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等专门环境立法和《畜牧法》、《农业法》、《动物防疫法》等行业性立法之中，其结果是：一方面有关畜禽、水产养殖污染防治的法律条款松散，彼此缺乏相互支撑联系；另一方面专门环境立法与行业性立法在立法目标上存在着一定冲突。基于此，应考虑制定专门的畜禽、水产养殖污染防治法，在法律层阶上可确定为由全国人大常委会通过法律，以提升其法律效力，而不是目前设计的由国务院制定行政法规。

第二，细化制度体系，注重法律条款的可操作性问题。考虑到法律出台的程序性和畜禽、水产养殖污染防治的急需，建议分三步走：首先，在法规正式出台前，先抓紧出台《国务院关于畜禽、水产养殖污染防治若干政策措施的规定（或指导意见）》；其次，在此基础上，争取出台《畜禽、水产养殖污染防治条例》；最后，在《条例》的基础上力争出台《畜禽、水产养殖污染防治法》。各地在制定地方性法规和政府规章时，应细化法律条款，尽量使一些指标量化，提高其可操作性。

第三，拓展法律调控手段。在保留必要的行政命令控制的同时，畜禽、水产养殖污染防治立法应进一步拓展法律调控手段。一方面要切实通过市场机制，采用经济刺激法律调控手段，具体如通过税费的调整引导畜禽、水产养殖户进行污染防治；另一方面还可采用信息公开、自愿协议等新型法律调控手段。信息公开主要是利用公众在畜禽、水产养殖污染防治方面的积极参与，实现从管理到治理的转变；自愿协议则是畜禽、水产养殖户与政府基于双方合意达成的行政合同，作为一种公法契约，由双方按照协议自觉履行畜禽、水产养殖污染防治的义务。

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（作者单位：山东师范大学法学院）