民行检察和解制度初探

文娜

抗诉和检察建议是民行工作的两个基本手段，然而，社会生活的复杂性与刚性监督手段的局限性之间的矛盾，致使现有的监督手段并未达到案结事了的效果。因此，如何使民行工作在遵循法律的前提下，能够更加有效地解决当事人之间的纠纷，变得尤为重要。在此背景下，作为旨在促进当事人双方达成和解协议，进而彻底解决其纠纷的民行检察和解制度应运而生。

一、民行检察和解存在的主要问题

1、现行法律规定缺乏可操作性。《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等基本法律虽为检察和解的开展清除了法律障碍，但是对这一方式并未明确涉及。对于《关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》而言，虽然其对检察和解这一形式予以认可，但依然未对和解的性质、和解案件的类型、和解的具体范围、和解的启动方式以及和解的具体程序等问题进行明确，致使虽然这一监督方式在实践中广泛应用，但效果并不理想。实践中，有很多当事人并不清楚和解的含义及程序，而是将其等同于执行和解，不仅混淆了检察和解的性质，而且造成民众对该方式的认可程度不高。

2、民行检察和解的效力不明确。两高会签的意见中规定了检察机关可以建议当事人自行和解，但并未说明当事人达成的和解协议是否具有法律强制力。尤其是，在一方当事人反悔的情况下，另一方当事人能否寻求救济以及如何进行救济，立法和司法解释均未明确说明。实践中，有些案件虽经和解，但是相关当事人仍然拒绝履行协议内容，这既不利于当事人纠纷的化解，同时，使得检察和解陷入一种尴尬境地，从而影响到当事人对民行检察工作的信任和检察权威。

此外，由于检察和解没有规范程序来主导，加之立法上的不足，在实践中民行检察和解的运用随意性大，操作流程不完善，在和解协议上只有当事人的签名，检察工作人员的签名只能在见证人一栏出现。

二、民行检察和解的法律依据

作为检察机关是否有权主持和解，学界和实务部门尚存争议。但在立法上，检察和解作为参与纠纷化解的有效手段，应得到立法以及司法解释的认可。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第13条和第51条，当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利，也有权进行自行和解。同时，该法第207条第1款规定，“在执行中，双方当事人自行和解达成和解协议的，执行员应当将协议内容记入笔录，由双方当事人签名或者盖章。”类似地，《中华人民共和国行政诉讼法》第67条规定，“公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。赔偿诉讼可以适用调解。”此外，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第71条第3款也规定，“原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉具体行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解，调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。”可以说，虽然检察和解并没有在上述法律中明确规定，但其中有关“和解”和“调解”的表述实际上已经为该工作的开展奠定了立法基础。

2011年，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》，明确规定了检察机关有权主持民行和解。根据该《意见》第十二条第二款，“人民检察院办理民事申诉、行政赔偿诉讼申诉案件，当事人双方有和解意愿、符合和解条件的，可以建议当事人自行和解。”该规定不仅使检察机关进行民行和解有了明确的依据，同时也对检察和解的条件进行了进一步的明确。事实上，以上法律、司法解释的规定不仅充分尊重当事人对自己的民事权利依法行使处分权，而且充分体现了检察机关以人为本、执法为民的理念，同时，为民行检察工作的进行拓展了空间。

三、民行检察和解的完善建议

1、规范民行检察和解的操作流程。民行检察和解要坚持在自愿、合法、公正的原则上进行，即民行检察和解要建立在当事人合意的基础上，不能违反国家强制性法律的规定、公序良俗，和解要在检察干警查明事实、分清责任的基础上进行，不能是非不分、责任不明，造成新的不公。在具体操作上，若有一方当事人向检察机关申诉，另一方当事人申请法院执行时，民行检察干警应当及时与双方沟通，询问当事人有无和解意愿，为当事人阐述法理，让当事人在理性的基础上权衡利弊，同时辅助一定的情理说服，缓和当事人的对立情绪，在达成合意后，引导双方在检察机关主持下签订和解协议，并就当事人有疑义的条款提出建议。这样节约了司法资源、化解了社会矛盾，使民行检察工作在服务民生、参与社会管理创新、和保障社会和谐建设中发挥了应有的作用。

2、民行检察和解的适用范围。民行检察和解作为仍在探索的新型监督手段，在实践中我们需要不断总结，确定民行和解案件的范围，规范和解案件的程序，使民行检察和解制度有章可循。在以下几类案件中，民行检察部门可以引导当事人进行和解：案件存在瑕疵但不符合抗诉条件的，法院判决确有错误，但对当事人影响不大，即使抗诉预期效果也不甚明显，法院判决确有错误，但已经过终审判决，抗诉时间长，而当事人又需要及时结案的，可能影响社会稳定的案件又有和解可能的，如邻里纠纷、群体上访、重复上访等案件。这几类案件或不符合抗诉条件或存在一定瑕疵，没有抗诉必要，可以适用民行检察和解。

3、民行检察和解工作的程序设计。首先，初审程序。检察机关受理申诉案件后，承办检察干警应当认真审查申诉材料、答辩材料、证明申诉主张的证据材料、原审卷宗，必要时可以调查收集相关证据。通过审查核实证据初步判断法院裁判是否正确或存在瑕疵，考虑有无和解的可能性。其次，启动程序。承办检察干警可以依职权决定单方会见或是双方会见当事人，认真听取申诉人的申诉理由和被申诉人的答辩意见，并在听取当事人理由的同时给予释法说理，阐明当事人双方的权利和义务。如果当事人有和解意愿，检察机关可依当事人申请启动和解程序，同时告知双方当事人可能存在的风险以及在和解程序中双方享有的权利义务、和解的性质以及和解的法律后果。再次，主持协调程序。在整个调解过程中，承办检察干警应当充分发挥主持、协调、引导作用，协调、引导当事人达成和解主要有三种方法。其一是双方都还存在对立情绪的情况下，可以背对背的向双方转达对方的意见，协调双方认识上的偏差，促使双方形成初步共识；其二是双方已经基本消除对立情绪，可以直接组织、协调当事人进行面对面的协调，达成初步方案；其三是遇到一些疑难复杂的案件，可以采用听证方式，组织双方到场陈述申诉理由和答辩意见，对原审事实和法律适用均可发表自己的意见，对仍有争议的事实进行举证质证，可以邀请当事人的单位代表、朋友、律师参与听证过程，缓和对立情绪，尽快达成合意。检察机关可以协调、引导当事人形成和解方案，这是由于当事人经常无法从法律的角度提出既有利于解决纠纷又有利于维护自身合法权益的和解方案。检察干警的法律专业性和对政策的理解往往会使当事人相信其可以提出妥当的方案。因此，检察机关在和解过程中务必保持中立，检察机关的工作是协调和法律监督，而不能用公权力压制一方当事人提出和解方案。待和解协议达成后，检察干警须对和解的内容进行审核，当事人达成和解的，应当签订和解协议，并制作多份，双方当事人各持一份，检察机关备案一份。最后，备案程序。和解的过程应当以询问笔录、工作记录、听证笔录等形式记录在案。当事人达成和解协议的，应当制作终止审查决定书与和解协议一同入卷。

（作者系重庆市南岸区人民检察院民行科干警）