检察建议实证调研及对策研究

王斌　王春丽　鲁云　梁春程

[摘要]检察建议作为检察机关履行法律监督职能的一种重要方式，对检察机关有效化解社会矛盾、参与社会管理创新、促进社会和谐稳定具有重要意义。本文主要对当前检察机关制发检察建议的情况进行了实证调研，指出检察建议工作中还存在法律依据不足、认识存在误区、内容不够深入、督促落实乏力等制约性因素，并从检察建议工作的主动性、针对性、可操作性及规范性方面，对如何加强检察建议工作提出相应的对策。

检察机关在履行法律监督过程中，以执法办案为依托，通过检察建议的方式，建议有关单位加强内部监督，完善相关制度，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，并预防和减少违法犯罪，同时检察建议还具有启动协商的性质。这种特殊的监督方式，有利于加强检察机关与社会各方的协调联系，减少不必要的对抗和摩擦，还可以让更多的社会主体了解和参与检察活动。检察建议工作的有效开展，有利于检察机关发挥法律监督职能、促进社会矛盾化解、参与社会管理创新，以维护司法公正，促进社会和谐。

一、检察建议制发情况实证调研

（一）上海市检察机关2008年至2010年制发检察建议的基本情况

据统计，2008年1月至2010年12月，上海市检察机关共制发检察建议2942份，收到回复2380份，回复率为80%。其中向公司企业制发的检察建议占总数的42.6%；向公安机关、司法机关制发的占19.2%；向行政机关制发的占15.2%。其他依次为：学校、具有行政管理职能的事业单位（如村委会、居委会、阳光青少年中心等）、社会团体等单位（如表1所示）。

在上述检察建议中，预防违法犯罪、改进监督管理两种情形最多，分别占检察建议总数的35.2%和27.8%；其次为建议表彰处分类，占15.2%；规范行政执法、司法行为类占14.9%；化解矛盾纠纷类检察建议占1.5%；还有建议再审、补充侦查、变更刑罚或行政处罚执行等情形（如表2所示）。

（二）上海市某区人民检察院2009年至2010年制发检察建议的基本情况

我们在对上海市某区检察院检察建议制发情况的调研中发现，2009年12月至2010年11月，该院共制发检察建议69份，收到回复50份，回复率为72.2%。从检察建议发送的对象来看，发往公司企业的检察建议占39%；发往公安机关的占20%；发往司法机关的占16%；发往行政机关的占13%；发往事业单位（含学校）的占11%（如表3所示）。

从这些检察建议的内容来看，预防违法犯罪类建议占总数40%；规范行政执法、司法行为类建议占32%；改进监督管理类建议占19%；建议表彰处分类占9%。

从收到回复的检察建议情况来看，共收到回复50份。公司企业回复检察建议的比例最高，占回复检察建议总数的38%；公安机关回复建议数占18%；行政机关回复建议数占16%；司法机关回复建议数占16%；事业单位（含学校）回复建议数占12%。从回复的内容来分析，预防违法犯罪类建议回复率64%；规范行政执法、司法行为类建议回复率55%；改进监督管理类建议回复率100%；建议表彰处分类建议回复率100%（见表4）。

二、当前检察机关开展检察建议工作的制约性因素分析

（一）法律依据不足，缺乏有力支撑

一般认为，检察建议的立法依据主要是《刑事诉讼法》第二条和《人民检察院组织法》第四条。但从这两条规定的内容上看，实际上是对监督权作了原则性的规定，并未涉及检察建议方面的问题。[1]高检院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》明确规定了检察机关提出检察建议的原则、对象、内容要求，以及适用范围、提出程序、制发主体和审批程序等内容，一定程度上理清了检察建议工作思路，确定了应当遵循的原则和具体工作方法。但仅属于检察机关内部规定，检察建议的地位及作用，包括检察建议书的性质尚未在立法层面得到确认。相对于检察建议承载的社会管理创新使命，其权威性和可操作性仍需强化。

（二）认识存在误区，影响工作质量

由于缺乏明确的法律规定，对于检察建议的地位与作用的认识，尚不够清晰准确，甚至存在一定的认识误区。一方面，部分被建议单位对检察建议不够重视，认为检察机关制发的检察建议只是“建议”，并未随之产生整改的紧迫感，往往简单回复敷衍了事，甚至置之不理，导致回复率低和整改质量差的现象。另一方面，部分检察干警对检察建议工作同样存在认识误区，认为案件数量维持高位态势下，检察建议增加了工作量，缺乏工作的主动性和创造性，引发检察建议质量良莠不齐。这两方面的问题是相辅相成的，由于主观上对检察建议的重视程度不够，客观上也导致低质量检察建议频频出现；被建议单位消极、被动地应付检察建议现象的发生，从而影响了检察建议的实施效果。

（三）内容不够深入，难以因症施药

部分检察建议没有经过深入的调查研究，对发案原因以及被建议单位在制度、管理中存在的问题缺乏深入分析，所提出的检察建议空话套话较多，或者整改措施过于原则，被建议单位难以依据检察建议要求实施整改。此外，虽然检察建议发送面较广，对象涉及公司企业、司法、行政机关、事业单位等，但从检察建议的内容分析，当前主要还是围绕办理个案中发现的问题，发送对象大多指向具体的发案单位，即多为一案一建议的形式，停留在“就案论案”的层次，分析比较一类问题，在比较高的层面上督促有关方面规范执法行为，改进监督管理，开展社会综合治理的偏少，这也是今后检察建议工作所应当追求的方向。

（四）督促落实乏力，整改实效不足

根据我们的调研，对检察建议的回复比例依然有待提高，而且即使是有回复，回复时间间隔往往比较长。以上海市某区人民检察院为例，2010年该院收到检察建议回复50份。其中，在一个月内收到的36份，但有的要接近一年才收到回复。这固然存在部分办案人员发出检察建议后，对被建议单位是否落实、如何落实、落实效果关注不够，但更为主要的原因在于，检察建议缺乏强制执行效力，检察机关缺乏督促被建议单位落实整改的具体手段，对已经答复而实际未予落实整改的也难以查核，导致部分检察建议成为一纸空文，法律监督未能取得实效。

三、加强和改进检察建议工作对策研究

（一）强化意识，不断增强检察建议工作的主动性

检察机关加强和改进检察建议工作，一是要强化大局意识。增强做好检察建议工作的责任感，有效克服“就案办案”的惯性思维，工作中牢固树立大局观念，增进对社情、区情、民情的了解和把握，始终做到把检察建议工作作为检察机关深入推进三项重点工作的重要措施，更好地发挥检察机关服务大局、保障民生的作用。二是要强化履职意识。将强化检察建议工作作为全面贯彻高检院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》的重要举措，认真开展检察建议的专项调研和经常性的分析评估，不断规范和完善检察建议的工作程序，积极探索建立科学的检察建议评价体系。在此基础上，主动争取上级检察院、各级人大对于检察建议工作的指导和支持，加强与政府部门和相关单位的沟通与协调，通过检察建议工作及时反映重要的社情民意，加大检察建议落实情况的监督力度。三是要强化工作意识，增强开展检察建议工作的主动意识，进一步提高工作的能动性和敏感性，加强就宏观、一类问题提出建议的工作意识，努力将检察建议从个案整改型扩展到系统、行业制度完善和前瞻性预防，主动就社会管理中的普遍性、倾向性问题及时向有关部门提出具有全局性、综合性和可操作性的检察建议，完善管理和工作机制，促进一类问题解决，更好地延伸办案效果，巩固和放大法律监督效应。

（二）聚焦重点，不断强化检察建议的针对性

顺应检察工作面临形势任务发展的要求，检察机关要解放思想，更新理念，进一步延伸和辐射法律监督职能，以建议案发单位、行业整改诱发犯罪因素、消除漏洞隐患的形式，将这些单位、行业纳入社会治安综合治理的视野和体系中，发挥检察建议在检察机关履行法律监督职能中的作用。其主要方式包括：

1.将检察建议作为保障平安建设的有效方法，积极参与社会治安综合治理。在依法严厉打击各类严重危害社会稳定案件的同时，针对办案中发现的重点地区、特殊行业中存在的治安管理方面问题，以制发检察建议的形式，督促相关单位加强整改，堵漏建制，从而有效推进社会治安综合治理工作，保障平安建设。如上海市某区人民检察院针对非法行医类案件增多的情况，积极分析犯罪原因，结合整治“医托”、打击无证行医专项行动，向该区卫生行政机关提出检察建议，建议主管机关加大监督检查力度，在受理非法行医举报、取缔无证行医、查处违法执业机构等各个环节落实责任措施，建立起长效机制，进一步增进广大市民防范意识。建议得到了该区卫生主管机关的高度重视，在全区范围内有力有序开展了整治“医托”、取缔无证行医工作。又如对大学校园盗窃案件多发，严重危害师生财产安全，损害了校园教学秩序的情况，检察机关针对高校在安全管理制度、治安防范措施、安全防范教育宣传等方面存在的问题，向教委发出检察建议，引起多所著名高校的重视。作为检察机关参与辖区社会综合治理、预防各类犯罪的重要手段和有力措施，检察建议在预防犯罪、维护社会治安、提高公民法律意识、服务经济建设中将会发挥更加积极的作用。

2.将检察建议作为保障民生的重要举措，注重在源头开展社会矛盾的治理化解工作。坚持把化解矛盾贯穿于执法办案的始终，将维护人民群众合法权利作为重要工作任务，紧紧围绕人民群众热切关心的食品安全、医疗卫生等问题开展检察建议工作，更好地发挥检察机关在保障民生中的积极作用，努力维护社会和谐稳定。如上海检察机关针对渣土运输频繁交通肇事、伪造动拆迁协议骗取契税退税、侵占“变通动迁”费差额、以帮助大学生创业为名实施诈骗等关系群众切身利益的新情况、新问题制发了多份检察建议，受到被建议单位的高度重视，推动了相关机制的建立和管理的完善。又如上海市某区人民检察院在查办朱某滥用职权案中，就动物检疫执法人员违规放行不符合卫生条件的生猪流入上海市场，严重影响人民群众生命健康安全等问题，向市有关部门提出检察建议，要求开展行业自查，强化执法力度，确保检疫安全，从而将办案影响从案发单位扩展到全市动物卫生监督系统。

3.将检察建议作为促进依法行政的有力手段，协助有关行政机关消除行政管理盲点和漏洞。检察机关通过研究分析办理案件中反映出的问题，发现负有监督管理责任的主管部门教育、管理、监督等方面存在的漏洞，尤其是一类问题背后隐藏着的监督管理机制缺失， 建议主管部门乃至行业系统完善制度管理， 消除社会管理中的盲点，促进严格执法， 往往能引起更高管理层的重视，促进整个行业管理的规范，从而有效提升工作效应。如2010年上半年，上海市检察机关就监外执行罪犯脱管、漏管等问题向公安机关、司法局和社区矫正机构制发检察建议，将数十名脱管、漏管的监外执行罪犯纳入监管，有效规范了社区矫正工作。上海市部分检察院反映的“非沪籍缓刑人员脱漏管问题突出”情况，经高检院转发后，全国开展了缓刑人员脱漏管问题的专项检查。

4.将检察建议作为职务犯罪预防工作的重要途径，揭示发案规律開展系统预防。检察机关针对系统职务犯罪的作案手段、作案方法、发案规律开展专题调研，分析职务犯罪形成的原因、特点、规律、机制，找出制度和管理方面存在的问题，及时提出检察建议，促使有关系统及其上级主管部门采取相应措施，创新管理制度，避免同类犯罪再次发生，成为检察机关扩大办案效果，积极参与社会管理工作，树立自身形象的有效手段。在总结已有经验基础上，检察机关应结合办案进一步强化预防犯罪检察建议工作，注重研究源头治理的方法措施，避免只打不防、边打边犯的现象。如上海市人民检察院针对科委系统在中小企业科技奖励发放环节上发生的案件，开展预防调查，向市科委发出检察建议受到重视，市科委和市检察院共同商议防范科委系统案件的对策并形成对此类犯罪预防的长效机制。

（三）注重质量，不断提高检察建议的可操作性

检察建议质量显现的是检察机关法律监督能力的高低，也直接影响其参与社会管理工作的最终成效。而衡量检察建议质量的标准，就检察建议内容而言关键在于能否做到分析存在的问题切中时弊，符合实际，提出的整改建议具体明确，便于落实。为此，一是要找准问题。提出建议前，要深入实地调查研究，全面把握案情全貌，以具体案件反映出来的共性和个性问题为切入点，深入分析研究，进而找准问题症结。尤其是涉及社会管理性质的事件，更是要通过捕捉影响社会稳定的新情况、违法犯罪的新动向和群众关注的倾向性问题，发现其背后可能隐藏着的重大社会问题或社会矛盾，避免提起的问题停留在事件表象或导致犯罪的偶发性因素层面。二是要剖析根源。检察建议是一种柔性监督措施，不具有法律的强制约束力，如果对问题产生的原因分析不够透彻到位，或者过于宽泛笼统缺乏说服力，甚至因为缺乏相应的专业知识而说“门外话”，势必影响被建议单位的接受程度，甚至认为检察机关小题大做，故意挑剔。因此在分析问题根源时要符合客观实际，力求切中要害，以引起发案单位的共鸣和警醒。要在找准问题的基础上，充分利用侦查、审查中发现和查证的事实，全面了解发案单位行业规范、工作流程，深入分析产生问题的深层次原因，透过表面现象找出问题的实质和根源，论证成因和后果间关系，阐明发案的规律和特点，增强检察建议的说理性。对一些检察专业水平之外的知识还可以寻求方家的智力支援，也可借用现有的社会学成果支撑，强化检察建议的说服力，做到言之有据，避免“千人一面”。三是要对策具体。找到问题是检察建议的源起，提出解决问题的途径和办法才是检察建议的核心。对策措施是否切合实际具针对性，是否明确具体有可操作性，是否有的放矢富有实效性，直接关系到检察建议的效果。在提出具体措施时坚持做到言之有物，力求对症下药，避免单纯使用“加强教育监管”、“提高防范意识”等空洞语言，并因而导致检察建议流于形式不切被建议单位实际。在检察建议工作服务社会管理创新中，由于涉及社会管理领域的对策建议，往往不只局限于法律措施，而是政策层面的调整完善，既为检察建议服务领导决策提供了更为宽广的舞台，也对检察干警综合素质提出了更高要求。

（四）完善机制，不断提高检察建议的规范性

检察建议关键在于落实跟踪，提出的检察建议能否得到发案单位重视和采用，是衡量检察建议工作综合水平的重要标准，再好的建议如果得不到落实，也是一纸空文。当前一是要强化管理，规范操作。严格执行高检院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，进一步完善检察建议的各项管理机制。健全检察建议三级审批制度，要求建议必须由案件承办人撰写，部门负责人审核，报分管院领导签发，必要时由检委会讨论决定；强化编号登记制度，详细记载建议的发出时间、内容、要求发案单位整改的期限和整改效果等，确保有据可查；完善送达制度，重要的检察建议由承办部门指定专人送达至发案单位，第一时间听取被建议单位的意见，以便及时督促落实检察建议。二是要注重沟通，主动服务。发出检察建议前，采取电话沟通、座谈等形式，积极与被建议单位交换看法、征求意见，有效提高被建议单位落实建议的自觉性。建议送达后适时与被建议单位沟通，询问落实情况，提醒反馈时间。结合被建议单位的实际，主动提供法律服务，通过上门讲授法制课、开座谈会、赠送法制宣传材料等形式，送法上门，帮助完善规章制度，解决实际问题。三是要落实回访，强化跟踪。采取不定期考察与抽样检查相结合的方式，及时了解检察建议的质量、被建议单位对检察建议是否重视、是否加以研究并整改以及整改的效果等问题。对检察建议不重视、敷衍塞责的，向其上级机关或主管部门反映，共同督促被建议单位落实建议；对被建议单位落实建议过程中发现的建议不合理、不到位等问题，共同研究探讨，及时加以改进，不断提高检察建议的综合运用水平。四是要争取支持，形成合力。检察建议的工作实效仅仅依靠检察机关自身力量是不够的。检察机关必须积极争取党委和人大支持，主动向党委和人大及其常委会报告检察建议工作情况，争取党委和人大的支持，求得社会各界的理解，形成工作合力，督促检察建议的落实。

当然，加强检察建议工作根本要义在于确认检察建议的法律地位，解决立法缺陷。如在全国人大对人民检察院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法进行修改时，增加对检察建议的立法规定，使之法律化，确认检察建议的法律地位，由人民检察院组织法综合规定人民检察院的检察建议权，由三大诉讼法分别规定检察建议在诉讼中的具体应用，从基本法律制度上保障其约束力和权威性。