我国“城市矿产”发展的政策研究及比较分析

董芳雨

摘要：在循环经济被西方广泛接受后，“城市矿产”作为新名词出现于循环经济领域，世界主要发达国家已经建立起一套完整的矿产资源回收体系，利用率得到很大提升。2004年，我国政府开始着力于推进循环经济建设，相继出台了一系列法律政策。但是，由于体系建设不完善、政策有待改进等原因，大量可利用的矿产资源仍在流失。我国应在循环经济基本原则的基础上，从长远的角度考虑“城市矿产”问题，在政策层次建设、政策水平建设及政策覆盖方向借鉴德国、日本的发展经验，提高资源利用率，促进城市矿产的发展。

关键词：城市矿产；法制建设；循环经济

20世纪60年代，美国经济学家肯尼斯·波尔丁提出了“循环经济”概念，90年代以来世界各国纷纷开始推行可持续发展战略。进入21世纪后我国经济发展不断提升，人口、资源与环境现状成为社会重要问题，循环意识逐步渗入到社会发展中的各方面。在此过程中政府、企业、居民成为促进循环经济发展的三大主流力量，其中政府作为管理者，通过政策制定与监督执行起到了引导、规范与监督的作用。相比于世界先进国家而言，我国目前城市矿产的发展处于起步阶段，尚缺乏完善的立法体系：德国是世界上循环经济最早实行的国家，也是城市矿产发展最为成熟的国家之一；日本在循环经济立法方面处于世界领先地位，完善的法律制度使其在有限的资源限制下达到了最高的利用率。建立健全城市矿产法律体系，对于我国今后的可持续发展具有重要意义。

一、国内城市矿产立法及政策发展状况

循环经济立法有别于传统的环境法，它遵循减量化（reduce）、再使用（reuse）、再循环（recycle）的行为原则。自20世纪90年代以来，我国逐步提出循环经济发展战略，其中有关城市矿产的政策大约经历了三个阶段。

1.循环经济体系建立初级阶段：依附于循环经济立法

从2006年5月17日《再生资源回收管理办法》颁布起，我国城市矿产的回收经营开始了有章可循、有法可依的新时期。随后《中华人民共和国循环经济促进法》的出台为我国发展循环经济、践行科学发展观提供了政策引导。以上两部法律构成了循环经济立法的基础。在初级阶段出台的政策数量并不多，多数法律针对于广义的循环经济范畴，并未对城市矿产的发展作出指导性建议。它们为我国循环经济规定了框架，也为城市矿产的发展奠定了基础。

2.循环经济体系建立发展阶段：脱离循环经济立法概念

为了促进城市矿产的发展，加强循环经济的思想在社会各领域的渗透，国家进一步采取了一系列措施。2010年国家发改委下发了《关于开展“城市矿产”示范基地建设的通知》，提出用5年时间，在全国建设30个“城市矿产”示范基地，将城市矿产发展提高到战略性发展的高度。2011年颁布的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》提出了专门针对废弃电器、电子产品的规范，这也是我国首次将电子废弃物再利用列入法律体系，从此我国开始了追赶发达国家立法进程的道路，在回收体系建设、回收处理基金的推行等方面作出了诸多努力。同年出台的《国务院办公厅关于建立完整的先进的废旧商品回收体系的意见》提出要加强回收体系的建设工作，到2015年，初步建立起网络完善、技术先进、分拣处理良好、管理规范的现代再生资源回收体系。这一阶段持续的时间很短，但就在这两年中城市矿产脱离了原有的循环经济立法，逐步从原来的附属地位演变为单独的体系。

3.循环经济体系建立完善阶段：体系完善及效力深化

2012年《“十二五”节能环保产业发展规划》中提出在“十二五”期间，将建成50个国家城市矿产示范基地，在全国范围内开展城市矿产的回收活动。同年颁布的《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》将着力点置于高科技循环产业，提出循环经济的重点发展方向和主要任务为加强科研力度，达到科技促进循环经济发展的目标。在2013年2月，国务院下发了我国首部国家级循环经济发展战略及专项规划——《循环经济发展战略及近期行动计划》，该《计划》提出了四项重点任务：构建循环型工业体系、构建循环型农业体系、构建循环型服务业体系、推进社会层面循环经济发展。

以上三部政策的出台标志着我国城市矿产的发展迈入新阶段，对于城市矿产回收处理的政策引导已经扩大到体系建设及技术支持层面。相比于前一阶段框架式的指导，这更有利于推动电子废弃物回收处理产业的健康发展。

综合以上三个阶段来看，我国城市矿产相关政策的出台历经了“依附”、“独立”及“深化”的步骤，最终达到目前的发展状况。在政策上予以重视，在实际操作中予以资金、技术支持，这是我国政府在推动城市矿产发展的主要倾向。根据我国“十二五”规划，未来十年间我国城市矿产回收体系将迎来更多的机遇，未来政策的实施将落实到城市矿产发展的具体方面。

二、国外循环经济立法的发展状况

在城市矿产政策推行方面，德国与日本始终走在世界前列，其运行模式对我国有重要的启示。相比而言，德国作为欧盟成员国之一，更具有西方国家的特点；日本作为亚洲发达国家的代表，在人口、资源紧迫程度等方面与我国所面临的状况更相近。综合两者的特点，不仅能够比较东西方的发展差异，也能为我国城市矿产的政策推进提出全方位的建议。

（一）德国政策推行情况

德国城市矿产政策主要受到两方面的影响：欧盟总体规划及国内政策制定，后者在前者规定的范围内对相关领域进行管理与调节。

1.欧盟影响

作为国家的联合体，欧盟的作用强于一般意义上的合作组织，各成员国需在欧盟订立的条款之下进行本国立法的修订，同其他非欧盟国家有显著差异。欧盟涉及循环经济的相关法律包括欧盟基本立法和辅助立法，效力均高于德国法律法规的效力，当德国法律条款与欧盟相关的法律条款发生冲突时，优先适用欧盟法。其中基本法包括《单一欧洲法》与《欧洲共同体条约》，这两部法律对循环经济的实施进行了单独的列示，提供了循环经济发展的宪法性渊源。涉及循环经济的辅助法有很多，如《欧盟循环经济方面的基本法律》、《报废机动车指令》、《欧盟回收废弃电子电器设备垃圾指令》等一系列规范性条例与指令。辅助法中的条例对德国具有直接的适用效力，各循环经济指令不直接适用于德国，德国根据指令性文件进行相应的立法。德国立法结构与欧盟立法的关系如图1所示。

2.德国国内政策推进

在欧盟立法的范围内，德国循环法律体系又分为法律、条例和指南三个层次。《德国基本法》是德国的宪法，在德国国内拥有最高的法律效力，各州立法及市级以下的法律法规都要首先遵循基本法的立法要求。在符合欧盟立法的前提下，在国内建立一套完善的法律机制是德国成功推动循环经济发展的重要手段。

城市矿产作为循环经济的内涵之一，其政策运行机制与循环经济相仿，均受到三个层次政策的引导。由于德国法律体系建立时间较早，因而并未将城市矿产作为专有领域进行法律的制定，而是将其归入废弃物管理的类别中。1972年，德国颁布《废弃物处理法》，在废弃物处理的实践道路上开启了历史先河。20世纪80年代，德国认识到垃圾末端处理并不能从根本上解决问题并于1986年颁布了新的《废弃物管理法》。90年代德国先后通过了《包装条例》与《废车限制条例》，通过对主要废弃物进行专门化管理而实现资源的高效利用。在主要领域的一系列实践后，1994年德国政府开始制定《循环经济与废弃物管理法》并于1996年正式生效。这是世界上第一次在国家法律中出现循环经济概念，把废弃物处理提高到发展循环经济的思想高度。至此，德国废弃物处理政策体系基本成熟。

（二）日本政策推行情况

20世纪日本亟待解决的问题包括人口密集、能源缺乏、环境污染。日本工业发展面临的挑战始终存在，资源的极度紧缺使其被迫寻找成本较低且可持续的发展策略。为解决人口、资源和环境的矛盾，使经济与社会能持续地发展下去，日本制订了循环型社会的基本计划。

与德国类似，日本循环型社会的法律体系也采取了基本法统帅综合法和专项法的体系模式。政策推行的基础层面为基本法，即《推进循环型社会形成基本法》，该法以广义的视角综合概述了循环型社会的建设目标并力图通过法律手段抑制产品成为废弃物，促进废弃物循环利用，减轻环境压力。政策的第二层面为综合法，即《废弃物处理法》和《资源有效利用促进法》，两者分别从废弃物处理体系建设及流程设计、产品设计的再生思想出发，从提高废弃物处理效率及减缓产品报废速度两方面进行规定，二者间相互促进使得资源使用效率的提高更为显著。政策的第三层面为根据各类产品性质制定的专项法，包括《容器与包装物再生利用法》、《家电资源再生利用法》、《建筑材料再生利用法》等，这些更为具体的法律对回收行业起到直接的管理及监督作用，是整个法律的重点部分。由于第三层次法针对不同行业的特点执行专门的规定，更贴近行业的发展情况，能够满足不同类别回收物品的需求，很大程度上丰富和完善了日本的循环经济法律体系。

总体看来，基本法的立法对象最为广泛，涵盖了国家、各级地方政府、企业及国民的责任与义务；综合法在基本法与专项法之间起到良好的衔接功能，为专项法的订立明确了框架；专项法则深入落实基本法与综合法的条例，为实现其共同的目标制定了规范。这三个层面的法律相互呼应，共同构筑了日本循环型社会的法律体系，见图2。

三、国内外政策对比分析及建议

我国从20世纪80年代以来制定的有关法律或多或少都涉及循环经济的内容，但相比于德国、日本等国家，我国关于城市矿产的立法及政策还处于初级阶段，法律体系还不健全。通过比对我国与德、日相关政策的差异，可归纳出以下几点不足。

第一，政策层次不健全，内容不完善。目前我国出台的政策种类、层次单一，对于生产量日渐增多的废旧家电、报废汽车及建筑废物等未制定相关条例。我国废弃物的回收经营在2005年《再生资源回收管理办法》颁布后才开始进入有章可循、有法可依的时期，除此之外针对特定种类废弃物处理的法律少之又少。法律条文大而不细，政策依据泛而不周，可以说循环经济在具体实施过程中还有很多的空白等待填补。

第二，立法效力层次偏低，缺乏权威性。目前除了已经出台的《环境保护法》等相关法律外，我国对城市矿产的推动政策多数以“通知”、“意见”等形式出现，如《国务院办公厅关于建立完整的先进的废旧商品回收体系的意见》、《“十二五”节能环保产业发展规划》等，在执行力度上不具有法律所拥有的强制性与权威性，法律效力相比法律而言大大降低，对于现行的城市矿产回收利用体系中的不规范现象不具有遏制的权利，在执行力度上还达不到应有的效果。

第三，城市矿产运用方向单一，效果不显著。我国目前出台的有关法律均针对废弃物再利用，对延长产品使用寿命、减少废弃物产生的技术未作出任何规定。这便忽略了社会生产的主观能动性，没有从“资源-废物-资源”的源头上进行废弃物的减排。循环经济的要义是在保证发展的前提下提高资源的利用率，其中减缓废弃物的产生应该而且必须作为重要的一个环节被予以重视。

第四，尚未重视民众参与过程。居民是与政府、企业并列的国民部门，在政策制定与推行中起到重要作用。作为城市矿产回收的重要来源之一，居民的观念决定了电子废弃物产生的速度及能否流入正规处理渠道。目前发达国家已经启动各阶层民众的环境教育，其中日本建立了“环境顾问等级制度”，德国则将环保内容直接或间接写入中、小学教学大纲。只有政府与民众两方面共同促进城市矿产的发展，才能更好地实现目标。

四、结语

循环经济是可持续发展的基本路径，城市矿产作为循环经济分支的延伸，它的发展体现循环经济保证发展、提高效率的目的。作为世界上最为庞大的经济体，我国城市化进程带来的问题复杂性也需要得到足够的重视，在政策推行的道路上也有很多方面需要借鉴。因此，从发展历史及国内外政策推行情况进行分析，探究我国城市矿产政策推行的不足与潜在漏洞具有十分重要的意义。

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（作者单位：中央财经大学）