河南省农村土地流转现状及对策研究

陈国创

河南省是一个拥有1亿人口的农业大省，也是全国重要的粮食基地。近年来，随着“中原经济区”上升为国家战略和社会主义新农村建设的快速推进，河南省农村的土地流转问题已经成为急需解决的问题。如何处理好工业快速发展需土地供求的矛盾，是河南省委、省政府眼前的难题。笔者结合河南省情，运用所学经济学原理，简要分析河南省农村土地流转的现状与对策，希望能对地方政府的决策提供参考。

土地流转是土地使用权的流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地使用权转让给其他农户，即保留承包权，转让使用权。 我国是拥有13亿人口的农业大国，农业是国民经济的基础。“民以食为天”，充足的耕地面积是我国安全的重要保证。因此2006年十一届全国人四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，明确提出了18亿亩耕地“是不可逾越的一道红线”。如何解决经济快速发展占用大量耕地与我国耕地短缺的矛盾，是我们必须面临的现实问题。而农村土地流转改革建设是正确的道路选择。2008年10月，中国共产党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确指出：“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。《决定》为河南省改革土地流转，解决经济发展与土地资源稀缺的矛盾提供了依据。

一、河南省农村土地流转的问题

（一）土地流转不规范，农民自发性和随意性强。目前，河南省农村土地流转的行为规范缺少管理。流转行为严重不规范，比如现行的土地流转自行流转多，报批准、报备案的少，申请变更登记的更少；口头协议多，书面协议少；约定不明的多，约定明确的少；书面协议内容不规范的多，规范的少等。有些村存在连锁流转现象，接受流转的农户又将自己享有的使用权转给其他农户，形成锁链式流转。此外，土地流转分散无序，规模不集中。在农村家庭联产承包制下，土地分户经营呈现出分散性、随意性的特点，土地是否流转，如何流转，流转多少，都不可避免带有随意性和无序性，

（二）农村社会保障体系不健全，农民有后顾之忧；并且土地经营分散，机械化水平低。河南省的农业生产能力弱，效率低，农业生产力难以得到深入解放，生产要素难以得到有序流动和合理配置。另外，小农户经营信息不灵通，无法把握市场走向，大大增加了经营管理风险。农村抵御各种风险能力差，缺乏市场竞争力和自我保护发展的能力。土地流转的市场化改革也是必走之路。然而，河南省农村的养老、医疗等保障体系非常的不健全，多数农民主要收入来源仍以种植业为生，对土地的依赖性很强，农民不敢放手土地。另外，河南农村群众传统思想严重，认为土地就是农民的命根，一般不愿意流转出去。造成土地流转速度减缓。

（三）行政干预严重，河南省农村土地流转的市场体制不健全，再加上利益分配不均，难以调动农民的积极性。比如有些农户只是通过口头协议进行流转，不签订流转合同；有些虽然签订了流转合同，却不使用统一的合同，对流转双方权利、义务界定不明，一旦发生纠纷，调解中缺乏有力的依据，流转双方的合法权益不能得到有效保障。另外，有的流转户擅自改变土地农业用途，违背了土地流转原则。土地流转自发性强，管理不健全。当前土地流转大都是群众的自发性行为，缺乏约束力和规范性，政府在土地流转上缺少应有的管理、引导和服务，制约了土地流转的规模和速度。此外，土地流转不是按照市场价格来计算，农民得不到应得的利益，所以积极性不高。

（四）土地流转的总体面积不大，流转规模小，耕地面积在土地流转中隐形减少。比如由于地方法律落实不到位、社会保障制度的缺失、收益低、操作过程随意等因素影响，农村的土地流转缺乏相应的规则约束；再加上土地交易市场的服务机构不健全、交易成本高，影响了土地流转的速度；融资困难，使规模经营者缺乏农业开发资金。河南省农村的农户零星分散的将土地流转给其他农户或一些个体经营者， 没有签订文字协议， 而受让方大部分将这些土地改变农业用途， 作为宅基地或乡镇企业的厂房等建设用地，造成耕地面积逐渐减少；河南省农村的土地流转多数处于自发、分散、无序状态。流转土地的规模小，土地生产效率没有明显提高。不利于河南省新村的建设和中原地区的崛起。

三、解决河南省土地流转问题的建议

（一）坚持政府主导，农民自愿参与，稳步推进农村改革。河南省新农建设和土地流转的改革，应遵守“以人为本”和自愿有偿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，鼓励引导农民积极参与土地流转。此外加快土地流转，实现适度规模经营，是农业现代化、规模化、集约化的基础，是实现粮食的持续增产的保证。 用科学管理方法管理合作社，科学决策。由于农民科学文化素质较低难以领导 和管理，目光短浅，合作社市场经营决策应排除这些干扰，科学经营管理合作社。坚决杜绝强买强卖、投机倒把等损害农民利益和国家形象的行为发生。

（二）加大财政投入力度，建立健全农村社会服务体制，完善农村基础设施。深化城乡一体化的户籍管理制度改革，拓展农民市民化、农村城镇化渠道；建立、健全和完善土地流转服务体系，提高土地流转的效率，加大支农惠农财政信贷扶持力度，切实解决经营规模主体的资金问题。 需要政府的支持，要加强同政府有效沟通。农业合作社社会效益高，需要政府 政策倾斜，资金技术支持，保证健康稳定发展。 责任制的基础上， 将土地承包经营权细分为土地承包权和土地经营权， 实行农 村土地的集体所有权、 农户承包权、 经营者使用权的三权适当分离，明晰所有权， 稳定承包权，放活经营权，搞活土地经营。

（三）借鉴先进地区的发展经验，引进市场机制，推动农村土地流转改革市场化。比如可以借鉴重庆模式中的地票制度。也就是先把农村宅基地、乡镇企业用地、农村公共设施建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地，形成城乡建设用地挂钩指标（即地票），然后将指标通过农村土地交易所向社会发售，最后由购买者竞标采购。然而重庆的地票交易方式也有很大缺陷，它是建立在政府的控制之下，并不能完全保证价格的公平性和有效运行，流转中的收益分配并未完全体现以农村和农民为主，所以，我组认为，土地流转改革应该在地票交易制度的基础上，确权、改革财政，让更多的社会活动者参与，逐步实现市场化。也就是说，按照利益协调和供求关系额的思路，在政府宏观调控的基础上，通过土地流转中的权益，对卖方、卖方、政府形成内在激励，吸引社会资源积极参与，实现农村集体建设用地流转在政府管理和社会参与上的统一，从而逐步实现农村土地流转的市场化模式

三、结束语

2012年，国务院正式批复《中原经济区规划》，中原经济区上升为国家战略。解决土地流转问题已成为河南省实现中越崛起的必然途径。坚持科学发展观的指导思想，在地票基础上建立的土地流转的市场化模式，坚持土地集体所有制和农村基本经营体制，尊重农民意愿，符合城乡发展规划和国家土地政策。在充分的市场机制下，供求和价格等因素变动影响土地要素的合理流动，不仅有效地减少了农村的空闲土地，保护了我国耕地，为城市化、工业化用地提供了保障，而且为推动我国城镇化、建设社会主义新农村、乃至为整个中原经济区崛起，都将起到了着重要的作用。总之，从长远来看，河南省的土地流转改革，是解决我国现实经济发展与土地资源稀缺的必然选择，是河南省中原经济区建设必走之路。

（作者單位：河南大学经济学院）