欧洲三国农业补贴政策考察

李健华 赵鸣骥 潘学峰 陈金强 王衍 刘璐

去年夏天，农业部财务司、人事司会同财政部农业司赴芬兰、冰岛和荷兰就农业补贴政策进行了考察。考察中，我们分别与三个国家的农业部及相关政策研究专家、冰岛农协和食品与兽医局、荷兰瓦赫宁根农业大学等进行了6场10个专题交流，实地参观了2个农场，详细了解了三个国家农业补贴政策的框架体系、具体内容和组织实施情况，掌握了很多很有价值的一手资料。我们认为，三个国家长期以来坚持农业补贴支持，形成了比较完整的补贴政策体系，达到了比较高的补贴水平，成为稳定农业生产和农民收入的重要保障。当前，我国正处于建设现代农业的关键时期，这些国家的补贴政策虽不能直接复制，但对完善我国农业补贴政策有很好的借鉴意义。

三个国家的农业补贴政策

基本概况

芬兰农业补贴政策

芬兰农业比较发达，但在GDP中所占份额不大，目前仅占1.9%。农业生产以畜牧业为主，种植业为辅，大部分农业用地用于饲料作物种植或放牧。总得看，芬兰所需的谷物、肉类、奶制品基本能够自给，蔬菜和水果需进口一部分。芬兰农业生产经营主体是私人农场，在市场竞争压力和政府鼓励下，通过联合合并，农场数量已从20年前的10万多个减少到目前6.12万个（面积在1公顷以上），平均每个农场耕地面积37.25公顷，以中小型家庭农场为主，面积100公顷以上的只占6%。在家庭农场中，28%的农场从事畜牧业，主要是奶牛养殖，67%的农场主要从事作物种植，作物包括大麦、燕麦、黑麦等。

芬兰农业补贴政策主要根据欧盟共同农业政策（CAP）规定的支持计划制定，包括直接补贴、环境欠佳地区补贴、农业环境补贴和芬兰本国的补助四个部分。2012年，芬兰农业补贴支持总额为18.68亿欧元，与近年来的补贴水平基本持平，占本国财政支出的比重约3.6%。其中，欧盟共同农业政策补贴13.24亿欧元，包括直接补贴5.39亿欧元、环境欠佳地区补贴4.22亿欧元、农业环境补贴3.63亿欧元；芬兰本国用于农业和园艺方面的补助总计约5.44亿欧元。

直接补贴主要按照2003年通过的单一农场补贴计划实施，预算全部由欧盟负担。补贴包括两个部分：脱钩的单一补贴和继续与生产挂钩的补贴。目前，芬兰大约90%的直接补贴与生产脱钩，以2006年基期耕地面积为补贴依据；同时对某些作物的挂钩补贴仍保留580万欧元，约占10%。对哺乳母牛、公牛、母羊和淀粉土豆继续实行挂钩补贴。

环境欠佳地区补贴（LFA）和农业环境补贴由欧盟和芬兰共同承担。欧盟某些农村地区被划定为环境欠佳地区，这些地区的补贴主要是确保该类地区的农业能持续下去、农村能有人居住。农业环境补贴则是对农场主采取措施减少因农业引起的环境负荷而造成的产量下降和成本增加给予补偿，补偿计划包括基本措施、额外措施以及特殊措施合同，主要目标是减少对水的污染，此外还限制有害气体排放、缓解农药使用的风险、保护农村景观和生物多样性。在环境欠佳地区补贴和农业环境补贴中，欧盟资金占25-30%，其余由芬兰国家资金支付。芬兰的环境欠佳地区补贴覆盖全部耕作地区，2012年的欠佳地区补贴4.22亿欧元，三类不同区域每公顷补贴150-210欧元。

芬兰的国家补助包括北部补助、南部补助、环境欠佳地区额外补助和其他补助。目的是为芬兰不同地区发展农业生产提供条件。补贴水平及补贴地区间分配原则是在加入欧盟谈判时确定的，但补贴不能提高产量，也不能超过加入欧盟前的总补贴水平。为分配补贴资金，芬兰将全国自南向北分为A、B、C三类区域。北部补助仅在C区域实施，南部补助仅在A、B区域实施。2011年，芬兰政府安排北方补助3.35亿欧元，南部补助8400万欧元，环境欠佳地区额外补助1.19亿欧元，以及其他补助2300万欧元。所谓北部补助是指芬兰加入欧盟时约定允许芬兰对纬度62°及其周边地域给予补助，面积约为140多万公顷，占芬兰可耕地面积55.5%，具体内容包括牛奶补助以及按动物饲养头数和耕种面积给予的补助，以及温室生产补助，园艺产品、野浆果和蘑菇的储存补助。南部补助是允许对加入欧盟引起极度困难的地区给予的补贴，但对极度困难没有概念定义，也没有措施的期限。芬兰认为是长期的，欧盟则认为是临时的。根据2007年11月谈判达成的结果，直到2013年芬兰既可以在南部实施国家直接补助，也可以对畜牧生产和园艺给予投资补助。环境欠佳地区额外补助是根据2003年芬兰和欧盟谈判达成的临时协议，从2005年在芬兰全国实施的对可耕作区域的额外补助，每公顷基本补助标准按不同区域为20-25欧元，牧场的可耕作面积每公顷补贴不超过80欧元。欧盟和芬兰共同承担的环境欠佳地区补贴加上芬兰的额外补助，每亩最高补助不得超过250欧元。

在北部拉普兰省的一个驯鹿农场，我们了解到，农场按照耕地面积获得的各项补贴约为每公顷500欧元，该农场主30公顷耕地每年获得补贴为1.5万欧元，同时，每头驯鹿获得的头数补贴为28.5欧元。据芬兰农业部统计，芬兰农场收入中，政府补贴支持约占27%。

冰岛农业补贴政策

冰岛农业在冰岛经济社会中占重要地位，目前冰岛GDP中农业占6.7%，其中，农林牧业占1.4%，渔业占5.3%。渔业是主要农业产业，约占农业产值比重的80%，渔业出口约占冰岛出口额的40%；全国大约3400个农场，主要从事羊、牛和马等畜牧养殖，产值占农林牧总产值的87%。冰岛肉、奶、蛋自给有余；受地理气候条件限制，冰岛仅可种植土豆，利用温室虽可生产部分蔬菜，但50%以上依靠进口，谷物、水果基本依靠进口。

冰岛农业补贴政策主要关注食物安全、食品卫生安全、食品质量，维持和加强农村活动、环境可持续性以及维持农民收入。农业支持措施主要包括价格支持和直接补贴两个方面。价格支持主要是考虑到国内农产品（不包括渔业）缺乏竞争力，实行较高的关税保护和严格的进口限制；直接补贴主要针对养牛和养羊，以及少量的温室生产等。冰岛的直接补贴依据农产品生产、定价和销售法案以及政府与农场主协会之间的协议而设立。目前有三个协议：一是2004年的奶业生产协议，2014年到期；二是2007年的绵羊生產协议，2015年到期；三是2002年的园艺生产协议，2013年到期。这些协议对政府具有约束力，每年通过政府预算安排资金。冰岛养牛补贴与生产配额直接挂钩，配额可以自由转让，补贴约占奶牛收入的40%；养羊补贴从1995年取消生产配额后，基于羊肉产量过剩，补贴由两部分组成，三分之一是由历史产量折合为补贴权益的脱钩补贴，三分之二是要在满足环境保护等要求基础上的补贴，总体上补贴占养羊收入的30-35%。目前，冰岛每年的农业补贴约120亿冰岛克朗（约7600万欧元），支持水平相对较高，生产者支持总量占农业总产值的47%，比欧盟支持水平高1倍，但占财政支出的比重不到3%。

冰岛农业补贴政策由渔业和农业部全面负责，具体由食品和兽医局、农场主协会组织实施。所属食品和兽医局负责与生产者负责牛奶生产记录、绵羊生产记录等的统计、核实，所有补贴都以这些记录为依据。农场主协会依据有关法律以及与渔业和农业部的协议、与食品和兽医局的协议，负责并维护许多数据库记录，兑付补贴，政府按照补贴额的0.17%安排其工作经费。为有效管理农业生产和补贴，冰岛建立了完整的农业生产信息网络数据库。

冰岛对农业的补助主要是对农场主的直接补贴。此外，还有几个小的补贴，包括某些产品的营销支持、推广服务和家畜改良支持、温室的电费补贴，羊毛的使用、储存和营销，以及教育和科研等。为促进农村发展，对有机农业、谷物种植、放牧管理和土地利用、环境措施、排水、土地施钙等方面也有一些支持。

荷兰农业补贴政策

荷兰是世界上重要的农业强国，农业生产总值约占其国内生产总值的9.5%。农业以畜牧业和园艺业为主，其产品在世界农产品市场上占有十分重要的地位。荷兰是世界第二大农产品出口国，其中蔬菜出口量约占整个欧洲出口量的四分之一。在农业产值构成中，畜牧业占50%，园艺业占38%，农田作物占12%。全国约有1/3土地是牧场，主要饲养奶牛、猪、羊及家禽等。荷兰生产的肉、蛋、奶、黄油、马铃薯、蔬菜、糖等除满足国内需求外，大量出口国外。

荷兰农业补贴政策主要执行欧盟共同农业政策。2011年，荷兰得到欧盟共同农业政策支持9.8亿欧元，分为两大部分，第一部分主要是直接补贴和少量的市场政策，约占支持额的91%，其中直接补贴8.17亿欧元；第二部分是农村发展政策，约占支持额的9%。在欧盟共同农业政策外，荷兰政府安排农业部农业预算5亿欧元，主要是欧盟共同农业政策第二部分农村发展政策荷兰承担部分约1.8亿欧元，农业知识创新1.7亿欧元，以及温室投资补贴、年轻农场主投资补贴、渔业投资补贴等。此外，荷兰农业部还直接负责农业教育预算约7.8亿欧元，主要用于瓦赫宁根农业大学以及其他农业教育支出，以及培养农业人才。

为促进农场发展，荷兰早在1951年就建立了农业贷款担保基金，支持农场，特别是中等规模农场的建立、兼并和提升等。目前，每年担保基金规模达1亿欧元，担保贷款额达5亿欧元，占到每年农业投资的10%，每笔贷款担保一般在5万—250万欧元之间。由于管理得当和投资有效，过去15年担保的损失率仅为0.6%。从2009年开始，担保基金由农业部负责管理，政府每年补助200万欧元。

三个国家农业补贴政策的共同特征及趋势

我们此次考察的三个国家，芬兰和荷兰加入了欧盟，主要执行欧盟共同农业政策，冰岛虽没有加入欧盟，但补贴水平更高。从三个国家对补贴政策来看，具有以下四个特点：

（一）长期坚持农业补贴，并在农业发展过程中不断调整完善农业补贴政策内容。从上个世纪60年代，欧盟通过特定产品市场的共同组织启动实施了共同农业政策，从此一直坚持巩固和完善农业补贴，并在欧盟经济政策占据十分重要的地位。2011年，欧盟共同农业政策安排预算586亿元，占欧盟总预算的41.3%。同时，根据农业发展的需要，政策经历了以市场价格干预为主的生产激励政策、通过挂钩直接补贴并减少价格政策进行生产限制、以脱钩直接补贴和生产环境和农村发展为重点的更宽泛农业补贴等三个阶段。现行政策是2003年改革后的第三阶段政策框架，主要包括所谓第一、第二两个支柱，大量资金用于第一支柱，2011年预算为429亿欧元，占共同农业政策预算的73%，单一农场补贴为398亿欧元，已经成为主要的农业支持手段，市场支持仅有30亿欧元，份额下降到了1%以下；第二支柱资金用于农村发展措施，预算为157亿欧元，占27%。冰岛虽未加入欧盟，但农业政策也随农业发展及时调整，比如2002年取消了园艺作物的关税政策实行直接补贴。

（二）当前农业补贴的主要目标是保持农民收入稳定，生态环境和农村发展日益受到关注。目前，无论欧盟成员国的芬兰、荷兰，还是未加入欧盟的冰岛，农业补贴的对象主要是农场主，目标主要是在保持国内生产稳定的基础上，保障农民收入稳定。芬兰农民收入的27%来自于各项政府补贴，冰岛奶农收入的40%、养羊收入的30-35%来源于政府补贴，这些补贴大多与农民的当年生产不挂钩，成为农民每年稳定的收入来源，奠定了农民收入稳定的基础。近年来，欧盟共同农业政策将农业生产中的水资源保护、肥料用量、食物安全、以及动物福利等指标与获得直接补贴挂钩，并逐步加大农村发展的支持，目标是确保农业可持续发展，确保生态环境不被破坏，这也是下一轮欧盟共同农业政策改革中重点强化的方向。在冰岛，养羊补贴中三分之二的直接补贴与生产环境保护进行挂钩。

（三）农业补贴均以相关法案为基础，补贴预算具有强制性和稳定性。对于欧盟成员国，欧盟共同农业政策是各项补贴的基石，各个成员国都要遵守，在荷兰每四年要进行一次本国预算法案的研究，确定补贴政策。由于有比较明确的法律依据，每年补贴预算法定安排，补贴额相对固定。比如芬兰2006-2012年，每年补贴总额基本固定在18-19亿欧元，补贴资金结构也趋于稳定。欧盟从2000年以来每年安排的

农业补贴基本稳定在500多亿欧元。冰岛农业补贴主要基于1993年的农产品生产定价和销售法案、1998年的农业法案，直接补贴则依据三个生产协议执行。因此，农民对其享受的补贴项目和补贴金额有比较明确的预期，能够合理地据此安排生产活动。同时，大量实行基于历史数据的脱钩补贴，既相对稳定了农民每年享受的补贴数额，也有利于比较准确地核定补贴规模。

（四）补贴政策既强调公平性，同时又对重点地区和重点产品进行重点补贴。目前，欧盟的共同农业政策和冰岛的农业补贴政策多为脱钩直接补贴，依据是历史面积或产量，各项补贴能够全面覆盖所有农场，补贴标准基本一致，农户得到的补贴相对比较公平。同时，为减少农场间的补贴规模差距，欧盟2009年将给予一年直接补贴在5000欧元以上的农场主补贴削减了7%（每个農场的第1个5000欧元补贴不削减），之后每年提高1个百分点，2012年已消减了10%。同时，重点地区和重点品种也是补贴政策倾斜支持的方向，芬兰将北部地区列入重点补贴，冰岛集中资金重点补贴养牛和养羊，荷兰的贷款担保基金着重扶持中等规模的成长型农场。

此外，我们考察的三个国家都有在不断弱化市场价格支持政策，减少市场干预的力度。欧盟共同农业政策中涉及市场价格补贴资金规模已经低于预算的1%，下一步改革中还将进一步压缩价格支持的空间。冰岛价格支持虽是农业支持政策的重要组成部分，但核心政策措施是直接补贴。

（节选自赴欧考察组考察报告）