中英社会保障法律制度比较

徐匆匆

英国是最早建立了社会保障法律制度的国家之一，并且也是高社会福利的首创国。英国的社会保障法律制度经历了几个不同的阶段，最终形成了现在“全民保障，全面保障”的极其复杂完备的社会保障体系。这一套社会保障法律制度体现了英国社会发展的特点，在建设和谐社会的中国，建立一套完善合理的适应中国特色社会主义市场经济发展的社会保障法律制度是很有必要的，因此我们需要以辩证的观点学习英国的经验，取其精华。

一、中英社会保障法律制度产生背景比较

英国的社会保障法律制度产生的比较早，最早追溯到伊丽莎白时期的《济贫法》。在那个时期传统的英国社会将贫穷看做是一种耻辱或者一种犯罪，认为贫穷是由于自身的懒惰和愚蠢造成的，而身处贫困的人们应当得到应有的惩罚。但是由于圈地运动使得大量的农民丧失了土地，没有了经济来源的农民便成为了社会动荡的因素和犯罪的主体。社会动荡的同时，劳动力的价格没有跟随日益上升的商品价格而上涨，处在下层的劳动人民只能依靠教会或者一些传统的慈善方式，例如个人捐赠等，来维持基本的生活，而这种传统的慈善方式根本不能解决社会的贫穷问题，于是《济贫法》应运而生。

《济贫法》使得大量的贫穷的劳动者免于被送进环境极差、充满邪恶的济贫院或者一些工厂，取而代之的是由政府征收济贫税，再由教会等慈善机构将这些济贫税分发给愿意劳动的穷人，而不愿意劳动的穷人仍然要被送进济贫院或者关押。这是政府为了缓和因圈地运动造成了社会动荡的局面而采取的过渡措施，出于传统的认为贫穷是因为懒惰而应该受到惩罚的观点，它强制乞讨者从事劳动并且禁止给予不劳动的穷人以救济，因此被称作是“血的立法”。

我国的社会保障制度起步较晚，远远落后与英国的济贫法时期，我国的社会保障立法是从社会保险开始，以1951年政务院颁布的《劳动保险条例》为起点的。们建立起除了失业保险以外的包括养老、医疗、工伤和生育方面的国家保险制度。社会保障制度的发展是跟随经济发展和国家改革的步伐的，我国社会保障立法的起步建立在新中国成立国家亟待恢复经济发展和改善人民生活的时期。因此，中国和英国的社会保障法律制度的产生不仅时期上相去甚远，而且在建立的时代背景和社会形态上也是大不相同，唯一的共同点是政府在社会保障制度的建立方面起着主导作用。

二、中英社会保障法律制度改革进程比较

英国的社会保障法律制度的发展继《济贫法》之后于20世纪初进入了奠基时期，政府逐渐介入，改变了以往教会施舍为主的救济形势，并且政府扩大了关注的范围，包括贫穷、疾病、就业等许多社会问题，并颁布了一系列的法律来保障社会效果的实现，如《儿童法》《养老金法》《劳工介绍法》《失业法》等。二战之后到20世纪70年代，英国的社会保障法律制度进入全面发展的时期。这一时期有著名的“贝弗里奇”报告，该报告指出应当坚持政府统一管理的原则，保障全体公民的最低生活水平，保障范围应当是“从摇篮到坟墓”，建立一套覆盖生活各方面需求的社会保障体系。二战之后，英国面临高失业率、低生活水平等尖锐的社会矛盾，根据贝弗里奇的主张，制定了一系列立法包括：《家庭津贴法》《国民保险法》《国民健康服务法》《工业伤害法》《国民救济法》《国民保险部法》，这六部法律构建了战后英国新的社会保障法律体系，并且也是英国当今高福利体系的框架基础，同时也为其他西方国家所效仿。

我国继《劳动保险条例》之后将社会保障的条款写入宪法，宪法第45条规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会安排盲、聋、哑和其他残疾的公民的劳动、生活和教育。随着我国中国特色社会主义市场经济的发展，我国在社会保险方面颁布了颁布了《劳动法》，国务院先后颁布了《关于建立城镇企业职工养老保险制度的决定》《失业保险条例》《工伤保险条例》和《五保供养工作条例》等；劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》和《企业职工工伤保险试行办法》《企业年金制度》等；在社会优抚方面，国务院颁布了《革命烈士褒扬条例》《军人优待抚恤条例》和《城镇退役士兵安置条例》等，我国在社会救助方面，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，民政部颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》等；在社会福利方面，国家颁布了《老年人权益保障法》、《未成年人保护法》《义务教育法》和《残疾人保障法》等。

从进程上看英国的社会保障法律制度经历了起步、萌芽、奠基、全面发展、完善的五个阶段，时间跨越三个世纪，改革的方面从理念的变革到法律条文的变革，不仅起步早而且发展先进，中国的社会保障法律体系起步晚，但是发展迅速，特别是发展市场经济以来取得了不可忽视的成绩，但是中国社会保障法律制度保障力度和范围以及完善程度都还与英国相去甚远。

三、中英社会保障立法现状比较

首先，在原则方面，英国的社会保障体系与中国的社会保障法律体系有所区别。英国坚持公平原则，公平原则就是指所有英国公民不论地域、职业、收入差异，一律享有国家提供的社会保障福利，并且甚至有些非英国国民只要按照规定缴纳了一定的费用，也可以享受一部分的社会福利。但是由于英国的社会保障部主要负责社会保障的管理工作，管理队伍很庞大，由六个子机构组成，许多公民的申请需要通过漫长的审查和等待，效率十分低下，而且存在着一些管理漏洞，使得英国每年因弄虚作假而损失的社会福利费用高达几十亿英镑。中国的社会保障法律制度同样坚持公平原则，但是在公平的基础上兼顾效率。

其次，在构成方面，英国的社会保障法律制度由政府主导，强调国家责任，不管是从社会保障的模式还是社会保障资金来看，国家都扮演着绝对的主导角色，在医疗和养老方面采用普遍福利和国家救助模式，在资金来源方面近60%至70%的社保资金来源于国家财政，可以看出英国十分注重国家责任的承担，但是忽视了社会力量和市场力量，这不仅使得国家因高福利而家中财政负担，全面而优厚的福利待遇也在一定程度上助长了懒惰的思想，每年英国都存在着近百万的单纯依靠福利生活的公民。而我国目前确立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险和基本医疗保险制度，涵盖养老、医疗、失业、工伤和生育保险，以及城市居民最低生活保障制度的社会保障体系框架基本形成。虽然发展程度不够，但是可以从英国的实践中获取经验，在发展社会保障法律制度时不仅要发展国家财政的力量，还要重视发展社会力量和引入市场机制，不仅可以减轻国家发展的负担，还可以创造更加有活力的市场以及扩大就业机会。目前我国农村社会保障体系刚刚开始构建，对社会弱势群体实行社会救济，然而在农村社会保障立法和社会弱势群体的保障立法上仍然很薄弱，这会直接导致贫富差距扩大并将不利于和谐社会的建设。因此，我国的社会保障机制可以从两个方向来扩展和完善，一个是完善社会保障体系的范围，不仅仅包括城市居民，还包括农村居民的社会保障体系，另一个是完善发展社会保障体系的主体，不仅要发挥国家的主导作用，还要重视社会力量和市场力量，形成一个完整的中国特色社会主义社会保障法律体系。

（责任编辑 易 凡）