催生制度红利的战略思考

李瑞昌

幸福的世界需要高质量的制度予以支撑，制度质量决定了市场能否带来经济繁荣，制度质量也度量了社会进步的尺度。始终将制度建设放在政治工作的首位，既有利于规范权力的使用，又有助于焕发社会的活力，创造制度红利。

制度为何能产生红利？

有些制度能够加快经济发展和改善社会福利，而另外一些制度对经济与社会发展无所裨益。这也就是人们常说的，制度产生了红利，促进了发展。

所谓制度红利就是制度实施后改进了社会公平、培养了社会信任和提升了社会平等，从而让人们对制度更加忠诚，对政权系统更加认同。不同类型的制度，其红利也是不一样的。党的十八大报告将我国现有制度划分为三种类型：根本制度、基本制度和具体制度。从制度红利来说，所谓根本、基本制度的红利就是社会主义制度优越性；而具体制度的红利是指制度能够降低社会交易成本。

从规范意义来看，社会主义制度之所以能够产生红利，源于社会主义制度是以“社会中的人”为核心而构建起来的制度体系，更加强调社会公平、社会平等，更有助于培养人们之间的信任。资本主义制度是以“资本”为中心的制度体系，更加突出资本所产生的效率、收益，更倾向张扬人的唯利是图的一面。因此，在理论层面上来看，社会主义制度体系应该比资本主义制度体系更能产生制度红利。这也就是说，就制度本质而言，社会主义制度体系应该具有更高的制度质量，更能降低社会交易成本，促使人们之间合作。

但是，任何制度体系要走向成熟需要长时间的过程。制度体系成熟不仅表现为制度的结构完整，而且体现为制度质量的优化。从结构来看，中国特色的社会主义制度体系已经初具规模；但是，就制度质量而言，仍未达到全方面阐释社会主义本身价值的要求，尤其是一些具体制度仍存在数量稀缺、质量短缺和结构残缺的状态；另外，根本制度、基本制度因机制的不健全而导致所蕴含的能量未得到全面释放；因此，加强社会主义制度质量建设，防止冗余、不良的制度耗散中国特色社会主义制度的优越性，是实现党的十八大报告中“始终把制度建设摆在突出位置”承诺的进一步发展，对于全方位催生制度红利具有重要战略意义。

提升制度红利从何处入手？

我国改革开放30余年制度建设经验表明，如果正式制度不能生产出公平制度，保证社会的公平、正义和公正，普惠制度覆盖区域很小、范围很窄的话，那么，非正式制度正式化以及互惠制度法治化只会加快人们向政府行贿的步伐，只会促使包括官员在内的全社会成员对贪污腐败的默认，彻底摧毁人们对正式制度的认识，无情暴露出人们对普惠制度深层次的失望。因此，抓紧正式制度与普惠制度的质量建设，才能对30年制度建设的缺陷扭转乾坤，才能增加人们对制度的信心，才能帮助人们形成合理的期望。

具体而言，加强制度质量建设可以从以下三方面切入，以增加制度红利产出：

一是审视制度背后的理念是否符合社会发展趋势，确保制度质量的优质性。不同层级的制度，其背后的理念也不一样，甚至有些独特。于是，制度运行时，经常出现两种制度不能产生红利的情况：其一是改革制度运行机制时，往往将这些制度背后的理念也改变，因此，生活在这种制度下的人们就容易失去方向。其二是忘记制度背后的价值。制度背后的价值才是制度制定与执行真正所追求的，决不能因为越来越重视制度中技术性的内容，而忘记了制度背后的价值理念。

二是改善制度可实施性，提高制度实效。制度之所以能产生红利，其原因在于制度的可实施性。制度实施不仅是完成上级任务，而是制度本质的现实化、落地化。防止“凡是写在纸上的制度皆是不落实的制度，或者不能落实的制度，只是给别人看的制度”的“政策空传”现象泛滥，坚决遏制正式制度非正式化。

三是凝聚改革共识，引领制度变迁力量作用方向的一致性。在根本或基本制度不变的情况下，一些具体制度中运行机制或者细则总会调整，制度变迁是制度质量优化的常态轨迹。决定制度变迁是权力，可能是国家权力，也可能是强势集团所掌握的权力。但是，如果任由国家权力或强势集团权力随意改变制度，就容易引发社会运动。

如何分享制度红利？

中国特色社会主义制度建设先后走过了人民选择、顶层设计和基层创新等发展历程。时至今日，已从粗放式、单个型的制度数量建设进入到精细化、系统化的制度质量建设阶段，也已从重视制度确立的单程序走向制度形成的生命周期全环节，质量要求贯穿制度建设全过程。因此，追求制度红利将促使无论是建设方式还是建设力量悄然发生变化。从建设方式来看，从“摸着石头过河”到“沿着航道插杆”，是改革开放30余年累积的制度建设经验，但是，深水区、远海域需要蛟龙探险、北斗导航。因此，未来制度建设仍需重视理论论证和模拟仿真。从建设力量来看，先前的“基层创新”突出了人民群众的智慧，而“顶层设计”彰显了高层领导者的胆识；现在与未来的制度质量建设更加侧重制度实施与评价，更需要社会中间阶层与私营部门贡献自己的远见与诉求。历史经验证明，绝大多数成功的制度设置，都得益于政府和私人部门的完美结合。这是因为，制度红利并不必然等到制度优化后才分配，多方合作共建制度的过程中就已经共享了红利。也就是说，制度建设过程本身就是一个红利多方共享的过程。

（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院危机（应急）管理研究中心执行主任）

责编/杜凤娇 美编/李祥峰