如何完善农村土地流转机制的思考

张丽明

家庭承包经营责任制是中国特色的农地经营制度，但分散的、狭小的农户经营和大市场发生了矛盾，笔者认为，只有完善土地流转制度，才利于土地的规模经营，提高土地生产率。

1.流转程序不规范。一是多数农地流转无书面合同。60%以上的农地流转只有口头协议，流转双方很容易发生纠纷。突出的问题主要有：因近年国家实行种粮直补政策，流转双方为得到直补收入而发生纠纷；外出打工农民因年老不能继续在外打工或因工作不好找等原因返乡后，需要收回外出期间由亲戚朋友代耕的承包地。代耕期间用于种粮食、种蔬菜的地收回容易，如果用于种果树、养鱼、修猪场、种花卉等农业经济用途的地收回比较难，双方极易发生纠纷。二是流转的主体不明确。按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，农地流转没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定农户的承包地流转。但在实际中，大都是以社为单位造花名册，农户在花名册上签字表示同意流转，以签字代委托，农户容易反悔。特别是在当前农产品价格不断上涨的情况下极易发生纠纷。三是合同不规范。农地流转合同应包括双方当事人姓名、住所；流转土地的名称、坐落、面积、质量等级；流转期限和起止日期；流转后土地用途；双方当事人的权利和义务；流转价格的确定和支付方式；违约责任等内容。但实际签订的流转合同是业主与农业社签订的，多数是按照业主的意图形成，内容不全面、不规范。

2.土地所有主体、使用主体的权力被虚化，造成农民权益受侵害。产权清晰是现代市场经济正常运作的基本保证，然而，当前农村土地产权关系的权能较为混乱。首先是权属不明确，造成权属边界模糊，现行的土地所有制结构是在1962年实行的“三级所有，队为基础”的制度上制定的（“三级”就是乡（镇）、村、组），但是，具体到每一块土地，这块土地归这三级中的哪一级所有就比较模糊。其次是土地所有权主体的界定模糊，我国法律规定农村的土地归集体组织所有，但是实际上，土地所有权的绝大部分均由国家行使与掌握，农村中的村集体在一定程度上充当的是国家与农民之间的“行政牵制机构”这样一种尴尬的角色，这样造成了农村集体土地所有权处于虚化的状态。最后，农民土地使用权受到集体权力的覆盖，现行的土地制度规定土地是集体所有、使用受农民支配这样一种机制。但是由于缺乏农民对乡（镇）、村、组等“集体代表”的监督机制，使得基层政权及乡（镇）、村干部掌握了绝大部分的土地处置权。这样，普通农民不仅难以对其进行有效的监督，而且他们自己的土地经营权往往受到侵犯，造成土地流转过程中农民权益缺乏保障。如一些地方政府的“家长制作风”盛行，行政方式的“拍脑袋”化，还有一些政府更是为其政绩工程和自身利益进行权力寻租，官商资本相勾结等侵犯农民利益的情况时有发生。

3.深化农村土地承包制度改革，促进农村土地的合理流转。实施家庭承包经营，稳定土地承包关系是我国农村经济社会稳定发育的一项基本政策和经营制度，必须长期坚持。但是在目前市场经济的条件下，家庭联产承包责任制需要进一步深化与完善。具体思路是：强化集体的土地所有权，最大限度地放活承包权和经营权。一是在外流劳动力较多、二三产业发展较快的地方，要改变农户分散承包土地的经营格局，允许集体将土地调整集中连片，向社会公开发包。二是将土地这一基本的生产要素商品化。家庭承包责任制实施以来，农村土地在很大程度上有着生产资料和社会福利保障的双重性质，从而形成土地平均分配的格局。但是，在市场经济的条件下，农民被推向了市场，土地的这一双重性质应该随之改变，要将土地作为商品价格化，即按不同等级确定土地的市场价格，按照价格规律实现土地的合理配置。

4.完善农村金融服务体系。促进农村信贷，发展农村经济。农业结构调整和规模经营、农村二、三产业的发展、农村消费市场的扩展等问题，都与农民的经济状况密切相关，农民缺少资金及可靠的融资渠道已成为当前农村经济发展的一大制约因素，也必将制约农村土地流转。因此，建议在稳定承包权30年不变的基础上，以土地使用权抵押融资的方式，使农民较为方便地获得急需的启动资金，发展农业或农村二三产业，以此促进农村土地流转。在农业发展基金中，列出一定比例的专项基金用于扶持适度规模经营，主要用于农业基础建设、标准农田建设和农业科技推广等。要简化种养大户的贷款手续，通过信用社审定，发给“支农信用卡”或“贷款信誉证”。

（作者单位：161200黑龙江省富裕县富裕镇经济和社会发展管理中心）