开展民事类案监督的实践与效果

刘鸿芸

一、类案监督概述

类案监督的概念并未在宪法和法律的条文中明确地提出，它是相对于个案监督而言的。个案是已进入诉讼程序的每一个案件的情节、性质、类型、诉求、结果、归属基本不同或完全不同的案件的独体；类案则是已进入民事诉讼程序并在事实认定和法律适用上高度相似或高度相关性的某一类案件的集合。如以民法的分支作为划分依据的合同纠纷、虚假诉讼、离婚纠纷、劳动纠纷、商品房购销纠纷等类案；也可以某一程序作为划分依据的如，不予立案、管辖异议、审限超期、送达等类案。民事类案监督，就是指检察机关对申诉的某一类民事案件裁判中不合法、不一致、不规范、自相矛盾之处，向人民法院提出抗诉或发出检察建议，以纠正其不正确裁判的行为，保障法律正确统一实施的检察监督制度。类案监督解决的是人民法院司法中带有普遍性的共性问题，是对法院民事审判活动中合法性的监督。

类案监督与个案监督既有普遍的联系也有明显的区别。个案是类案的基础，是通过每一个独立的个案发现普遍存在的问题，为类案监督提供线索。而类案又是对某一时空条件下，个案的特点、类型及共性问题的归纳和提炼。个案监督主要是监督某个具体案件的法律适用及司法人员执法过程中有无不当的职务行为，针对的是具体案件和具体的人。而类案监督的对象主要是某一类案件、即包括实体也涵盖程序的司法过程、政策运用等执法行为，不针对具体的案件和司法人员，发现和解决带有共性的、普遍存在的机制和体制上的问题。因而，个案监督实现的是个体正义，而类案监督试图解决制度性的问题，实现普遍正义。

二、对类案实施监督的法律依据

检察机关对法院民事司法实施类案监督的民事检察权来源于我国宪法和法律的规定。首先，我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国的人民检察院是国家的法律监督机关”，第131条规定：“人民检察院依照法律的规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人干涉”。我国的检察机关是法律监督机关的宪法定位表明，确保国家法律的正确统一实施，是法律监督的根本目标。其次，《人民检察院组织法》第5条明确规定：“各级人民检察院对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督”。为此，检察机关对民事审判过程实施监督必然地成为检察机关应当履行的职责。最后，新修改的《民事诉讼法》第14条“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，以部门法的形式赋予了检察机关对民事诉讼进行监督的专门职能。同时《民事诉讼法》中也对这一职能的行使规定了一定的程序，其运用由于具有法律上的保证，而更加直接地发挥作用。法律监督的核心是规范执法。在诉讼效率及程序正义价值被社会日益推崇的今天，检察机关就人民法院在民事司法过程中对法律的执行和遵守情况进行依法监督，纠正某一类案件中普遍存在的、带有共性的违法情形，以维护国家法律的正确统一实施，从而实现实体公正和程序公正的价值追求，是建立公正高效权威的社会主义司法制度的必然要求。

类案监督通常有以下三种做法：一是个案对比法。个案对比法是指，通过对特定时空条件下，不同的司法者，对案情基本相似的个案不同判决的分析，找出司法中存在的问题。二是类案分析法。类案分析法，就是对一个时期以来，法院已经判决的某一类案件进行比较分析，找出审判过程中存在的问题。写出专题报告，提交给相关的法院，使得法院对此类案件引起足够的重视，达到监督的效果。三是专题调查法。专题调查法，适用于常见类型案件，或新型的、有争议的案件，检察机关对由于地域和承办人的不同，也会导致判决存在较大差异的这一类案件进行调研，从中发现从单个判决中无法发现的问题。在有明显参照系的情况下向法院提出纠正意见，也易得到法院的认可，从而起到个案监督无法起到的效果。

从监督方式上，通过抗诉、向法院发出检察建议，纠正法院在民事审判活动中普遍存在的违法问题、与法院建立联席会议制度向其提出监督意见、对于提出检察建议而法院拒不采纳的，可以向人大报告和通过上级检察机关向同级法院通报的形式来实现类案监督的效果。总之，监督效果的显现，需要在法律框架内多种监督方式的配合，来增强其对法院民事审判活动监督的有效性。

三、开展民事类案监督的实践与效果

我院民行检察监督科从上一年度受理的民事行政申诉案件中，发现有8件属法院公告送达缺席判决而导致当事人申诉的，占全年案件受理数的16.3%。在民事诉讼中，送达是法院、当事人和其他诉讼参与人之间诉讼行为的基本联系方式和法院传递诉讼信息的手段，贯穿于整个诉讼活动的始末，影响着当事人诉讼权利的实现。判决一经送达，就伴随着当事人实体权利的变更，是法院审判中至关重要的基础性程序工作。我院针对法院送达中存在的主要问题和原因，以类案分析法为切入点，调查研究，发现问题，提出对策，依法监督向法院发出检察建议，得到了法院的有效回应，监督效果非常显著。

（一）逐案剖析梳理，查找送达类申诉案件中存在的主要问题

我院对这8件法院送达类申诉案件进行审查、调研、分析、总结，发现存在如下主要问题：

1.没有严格公告送达的适用条件。《民事诉讼法》第84条规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达”。在排序上，公告送达是法院最后的选择；在适用条件上，应受到比较严格的限制。发现的问题体现在以下两方面：

一方面，因受送达人“下落不明”，适用公告的理由不充分。最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则若干问题的意见》第26条规定：“下落不明是指公民离开最后住所地没有音讯的情况”。公告送达属推定送达，判定受送达人下落不明需要相应的证据加以支持。受送达人下落不明必须通过基层组织或其所在单位深入了解受送达人的真实情况后，由基层组织出具证明或由受送达人的直系亲属出具证明；也可由受送达人所在单位人事管理部门出具证明，方可确定为下落不明，再行公告。邮寄回执中“家中无人”、“迁移人新址不详”、“收件人外出”，均非受送达人下落不明。

另一方面，在没有穷尽其他送达方式的情况下就适用公告。在8件公告送达申诉案中，有4件属于没有穷尽送达途径，致使被告不能到庭诉讼。例如，李某与银行借款合同申诉案中，银行向法庭提供了受送达人李某两个地址，一为户籍所在地，李某的父母在此常住。二为李某的身份证住址，是李某经常居住地地址。法院邮寄起诉状时，投递的地址为李某身份证上的地址，并未送达至李某本人及其近亲属。后法庭依据“特快专递再投邮件批条”上注明的“收件人外出”认定李某下落不明，采用了公告送达的方式。原审法院没有将起诉文书送达至李某的户籍所在地，也没有请李某的爱人及亲属协助查找，在送达方式没有穷尽的情况下，即认定李某下落不明而采用公告送达实为不妥。

2.当事人恶意提供虚假地址，导致被告不能到庭行使诉权。在刘某房屋所有权纠纷申诉案中，原告姜某某向法庭提供的受送达人刘某的户籍所在地和经常居住地。向法院隐瞒了刘某长期在诉争房居住的情况。随后法院只将起诉文书等送达至原告提供的经常居住地，此地与刘某毫无关联。致使被告没有收到应诉文书，而后以下落不明采取公告的方式进行送达。剥夺了申诉人刘某在原审中的答辩、举证、质证的权利，影响了案件的公正判决。

3.同一法院审理和执行阶段，送达标准不同。表现为审理时以“下落不明”公告送达被告，但在执行阶段却能送达执行通知书。例如，在郭、宋二人与物业公司房屋租赁纠纷申诉案、李某与银行借款合同申诉案中，均存在着法院使用特快专递邮寄应诉文书后，依据邮件批条上注明的“收件人外出”、“迁移人新址不详”即认定受送达人下落不明，采用了公告送达的方式。而同一法院在执行阶段下发的执行通知书亦采用特快专递方式送达至受送达人的户籍所在地，由其近亲属签收了该文书。

4.未向被告送达开庭通知书的情况下，缺席审理；后公告法院又与实际审判法院不相符。在杨某某与中孚公司欠款纠纷申诉案中，杨某某到庭参加天津中孚公司提起的诉讼，未及审理被法院告之因故择日开庭。此后杨某某一直未收到再次开庭的通知。法院审判卷中没有再次通知杨某某开庭的记录。该法院在未向该案当事人杨某某送达开庭通知文书的情况下，缺席审理该案。后该法院以天津某县人民法院名义在《人民法院报》登报公告向受送达人杨某某送达该案判决。

5.送达回证上填项不实，将受送达人名字填错。在郭某某房屋租赁合同纠纷申诉案中，申诉人郭某某的配偶孙某某（女）系诉争房的承租人，法院在填发送达回证时，将受送达人孙某某名字写错，致使申诉人没有收到法院邮寄的应诉文书。送达回证备注栏中记载“家中无人”，但居委会出具证明，证实孙某某一家长期居住于诉争房。

6.对送达经过、公告送达的原因，在法院审判卷宗中记载不详或无记载。公告送达应当在案卷中记载适用公告程序的原因、查找认证的过程、公告的方式和过程等，作为推定公告过程符合法律规定，及公告理由成立的依据。在这8件送达类申诉案中，均存在着卷宗中记载不详或无记载的情况。

（二）发出检察建议，全面落实对法院送达程序的检察监督

公告送达应当以受送达人为核心，强化信息的有效传播，在司法实践中应遵循审慎适用原则，以最大的可能防止公告送达滥用、提升公告送达的实效。为此，我院针对审查法院送达程序违法类申诉案件中发现的问题和原因分析，提出建议：

1.严格执行《民事诉讼法》第92条关于送达程序的规定，保证穷尽其他送达方式后方可使用公告送达。此8件公告送达的案件，当事人均未看到法院的公告，司法实践中也鲜有通过法院公告能够送达的。因此，应尽量采取其他送达方式进行送达，以保证当事人行使诉讼权利。

2.明确送达地址责任制。根据2003年《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第8条第2项规定：“原告不能提供被告准确的送达地址，人民法院经查证后仍不能确定被告送达地址的，可以被告不明确为由驳回原告起诉。”可见，提供被告准确的送达地址是原告的法律责任。从立案到案件审结，法官要尽告知义务，即告知原告提供错误地址的不利后果，并将该告知情况记入笔录，由原告确认。确立原告的送达地址责任制度，可增强法律的约束性，避免送达不利，限制恶意诉讼的发生。

3.法院内部增加对公告送达的审查、审批程序，来防止公告送达滥用。我国台湾地区“由申请公告送达的当事人对受送达人下落不明的事实负证明责任，并由法院作适当调查以核对相关情况”，此做法值得我们借鉴。申请公告送达的当事人必须出具受送达人原住所地的居委会或派出所提供的受送达人下落不明的证明材料。主审法官对这些证明材料进行必要的核实后，报庭长审查、审批，核实无误后方可依法定程序进行公告送达。

4.加强与辖区街道、居委会基层组织的沟通联系，使其对法院的送达工作给予有效的支持配合。可在直接送达前，先通过街道、居委会干部联系通知当事人主动到法院领取法律文书。这样既可以节约经费和人力，又大大提高工作效率。

5.发挥原告协助送达的作用。在立案时，可以让原告写清被告、第三人的住址、工作单位、家庭电话、手机、近亲属联系方式等，以便送达人员联系。送达法律文书时，经过查找，仍无法送达的，除公告送达外，还可告知原告，让其协助法院送达。

6.加大对恶意诉讼的惩戒措施。对当事人不提供、不正确提供对方当事人送达地址的，人民法院有权采取民事诉诉法规定的妨害民事诉讼强制措施，来体现对恶意诉讼行为的制裁，彰显法律的权威，提升法院的公信力。

（三）法院落实整改，检法良性互动效果好

该区法院收到检察建议书之后，对检察建议所反映的问题高度重视，诚恳地接受了检察建议。并责成法院政策研究室负责，针对本院民事诉讼中的送达程序深入调研，摸清情况，实事求是地查找送达程序执法中存在的问题。通过回访区检察院民行办案部门，与本院一线法官座谈，对送达法律规定组织审判人员和法警进行专门培训和学习讨论，与兄弟法院进行交流沟通等方式，认真总结造成现状的原因，提出了从八个方面解决送达中存在问题的具体工作规范，提交法院审判委员会讨论。同时，结合法院实际情况，编制出一套送达工作标准流程作为今后的执法规范。检法良性互动，共同维护司法公正的监督效果非常显著。