我国食品安全标准及其管理体系概况

逯文娟

为配合一年一度的食品安全宣传周活动，国家食品安全风险评估中心于6月21日举办了媒体开放日活动。国家食品安全标准审评委员会秘书处的专家向记者介绍了我国以及国外食品安全标准管理体系，并介绍了食品安全标准清理的工作进展。

食品风险评估中心标准一部主任樊永祥介绍，我国食品标准体系经过多年的发展，已经形成了相对完整的体系，在标准制定的程序、原则、框架方面已经逐步与国际接轨。但标准与国际接轨并不意味着照搬国际标准。各国应当以风险评估结果为主要依据，以相关国际标准和风险评估结果为参考，充分考虑社会经济发展水平和客观实际的需要，制定适应本国国情的国家标准。

针对各界对食品安全标准缺失、落后的质疑，樊永祥解释说：“食品生产经营者首先应当保证自己生产经营的食品是按照法律的要求，采用安全的原料、规范的生产工艺、有序的生产过程管理，且未涉及任何法律禁止的生产经营行为；在此基础上，才可以用食品安全标准判断是否安全、适于食用。所以，符合法律法规的要求是食品安全生产经营的大前提，是保障食品安全的第一道门槛。食品安全标准是在这一前提下，保障食品安全的第二道门槛。任何违反法律法规的食品生产经营行为，如在食品中非法添加非食用物质、掺杂使假的行为本身就违反了法律规定，无需以食品安全标准作为监管依据，更不能以没有标准为理由逃避生产经营者的责任和监管责任。”

对于业界高度关注的食品标准清理工作，食品风险评估中心主任助理、食品标准清理技术组组长王竹天研究员介绍说，我国目前有食品标准5000余项，但标准数量多并不一定是好事，可能会带来两个问题，一是重复交叉和矛盾，二是过度管理。标准的重复交叉和矛盾会对标准的使用带来很大的不便，不仅让生产者无法找到应当遵循的标准，还会在监管中出现“标准一大堆，不知用哪个”的现象。甚至有时候，还会让不法分子钻空子，出现市场上产品“鱼龙混杂”的局面。

据介绍，来自多部门、多领域的148名专家组成食品标准清理专家技术组，分为8个专业组分别对食品添加剂、食品产品、食品检测方法、卫生规范等现行的农产品质量安全标准、食品质量标准、食品卫生标准及行业标准中强制性的内容进行梳理、认定。食品标准清理整合后，食品安全国家标准的内容将获得必要的补充，食品安全国家标准范围之外的内容将全部转为推荐性的，由各归口部门根据食品安全国家标准进行调整，调整后国家标准这一层级将不再出现标准的重复交叉和矛盾。食品安全国家标准的完善还将影响食品安全地方标准的调整，以及将来地方标准的制修订方向。

国家卫生计生委食品安全相关职责

在食品安全工作方面，国家卫生计生委承担哪些职责？在内设机构上有何安排？

按照国务院机构改革和职能转变方案，强调加强食品安全风险监测、评估和标准制定。“国家卫生计生委负责组织开展食品安全风险监测、评估，依法制定并公布食品安全标准，负责食品、食品添加剂及相关产品新原料、新品种的安全性审查，参与拟订食品安全检验机构资质认定的条件和检验规范。

为加强食品安全风险监测、评估和标准制定，国家卫生计生委单设食品安全标准与监测评估司，负责相关工作。

在食品安全工作方面，国家卫生计生委与食品药品监管总局如何衔接？

国家卫生计生委负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。国家卫生计生委会同国家食品药品监督管理总局等部门制定、实施食品安全风险监测计划。国家食品药品监督管理总局应当及时向国家卫生计生委提出食品安全风险评估的建议。国家卫生计生委对通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的，应当立即组织进行检验和食品安全风险评估，并及时向国家食品药品监督管理总局通报食品安全风险评估结果。对于得出不安全结论的食品，国家食品药品监督管理总局应当立即采取措施。需要制定、修订相关食品安全标准的，国家卫生计生委应当尽快制定、修订。完善国家食品安全风险评估中心法人治理结构，健全理事会制度。国家卫生计生委参与制定食品安全检验机构资质认定的条件和检验规范。

食品安全标准与监测评估工作进展

加快食品标准清理，食品安全标准体系逐步完善

2009年《食品安全法》实施以来，食品安全标准管理制度不断完善，组建了食品安全国家标准审评委员会，制定公布了《食品安全国家标准“十二五”规划》，全面启动了食品安全标准的清理整合和制定修订工作。截至目前，已经公布乳品安全标准、污染物限量、真菌毒素、农药残留、食品添加剂使用、预包装食品标签和营养标签等303项食品安全国家标准，覆盖了各类食品中涉及健康危害的6000余项指标。下一步，国家卫生计生委将继续以清理整合现行食品标准为重点，加快工作进程，将分批分类公开征求标准清理结果的意见。2013年底将完成对现行5000余项食品标准的清理和地方标准的清理。同时，继续完善相关管理制度，大力开展标准宣传解读和跟踪评价，指导食品安全地方标准制定和企业标准备案工作。

建立覆盖全国的食品安全风险监测评估体系，提高发现风险的能力水平

根据《食品安全法》，国家卫生计生委建立健全食品安全风险监测制度，制定实施国家食品安全风险监测计划，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行统一、有计划的监测，会同相关部门建立了部门间风险监测会商机制，及时通报和处置风险监测评估发现的食品安全重大隐患。组建国家食品安全风险评估专家委员会，成立了国家食品安全风险评估中心，初步形成以国家食品安全风险评估中心为龙头，各级疾病预防控制中心、医疗机构为主体，其他部门相关技术机构为补充的全国食品安全风险监测体系。2009年以来，共监测29类44万余份食品，获得监测数据400多万个，覆盖全国31个省（区、市）和新疆建设兵团。食品污染物监测网络的建立为主动发现食品安全风险隐患，加强依法监管发挥了重要作用。下一步，将继续完善食品安全风险监测工作机制，加快国家和地方技术机构风险监测能力建设。认真组织开展年度优先风险评估项目，同时启动全国总膳食和食物消费量等基线调查，增强评估数据收集分析能力，提高风险评估的科学水平。

加强国家食品安全风险评估中心建设，发挥食品安全技术支撑“国家队”作用

2011年10月13日，国家食品安全风险评估中心正式挂牌成立，承担“从农田到餐桌”全过程食品安全监管的技术支撑任务。作为食品安全技术支撑体系的“国家队”，科学研判风险监测中发现的问题，及时提出食品安全风险预警建议；针对突发事件，开展应急监测和风险评估，为充分认识风险隐患和有效应对提供了科学依据；立足国家需求，遵循国际原则，具体承担食品安全国家标准清理整合；针对社会关切，及时传递食品安全信息，解疑释惑，消除公众认知误区；依托实验室的科研力量，针对风险监测、评估和食源性疾病溯源预警中的关键问题开展研究，逐步提高食品安全检测能力，为政府食品安全监管和应急事件处置提供及时、有效的技术支持。

食品安全标准概述

什么是食品安全标准？食品安全标准在食品生产经营和食品安全监管中发挥什么作用？

食品安全标准是对食品中各种影响消费者健康的危害因素进行控制的技术法规。《食品安全法》规定了食品安全标准的范围，并对其定性为“强制执行的标准”，且“除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准”。世界各国都对食品中影响健康的危害因素进行强制性要求，大部分国家以法规的形式颁布。

《食品安全法》和《食品安全法实施条例》要求，食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，建立健全食品安全管理制度，采取有效管理措施，保证食品安全。食品生产经营者对其生产经营的食品安全负责，对社会和公众负责，承担社会责任。因此，食品安全标准是食品生产经营者生产经营食品时应当遵守的强制性技术要求，但并非唯一的要求。

食品生产经营者首先应当保证自己生产经营的食品是按照法律的要求，采用安全的原料、规范的生产工艺、有序的生产过程管理，且未涉及任何法律禁止的生产经营行为。在此基础上，才可以用食品安全标准判断是否安全、适于食用。所以，符合法律法规的要求是食品安全生产经营的大前提，是保障食品安全的第一道门槛。食品安全标准是在这一前提下，保障食品安全的第二道门槛。任何违反法律法规的食品生产经营行为，如在食品中非法添加非食用物质、掺杂使假的行为本身就违反了法律规定，无需以食品安全标准作为监管依据，更不能以没有标准为理由逃避生产经营者的责任和监管责任。

发达国家一般如何制定食品标准？我国食品标准的管理与发达国家相比有哪些不同？

绝大多数发达国家对食品安全的管理均建立在完善的法律法规基础上，如欧盟在2000年发布了“食品安全白皮书”，建立了“从农场到餐桌”的整个食品链安全的概念，从法律层面首先建立了欧盟食品安全的管理框架，在完善的法律框架之下再建立相应的法规。美国FDA发布“食品安全现代化法案”之后将制定5项食品法规。而食品标准在很多发达国家是食品技术法规的一部分，如欧盟制定的各项食品安全标准均以欧盟法规的形式出现，而美国的食品标准均纳入联邦法规中，加拿大的食品标准也是以食品法规的形式出现。

按照我国《食品安全法》，我国食品标准可分为强制性的食品安全标准和非强制性的食品质量标准。大多数发达国家并未将食品安全标准和食品质量标准划分明显界限，很多国家的食品标准以食品法典或食品法规的形式出现，如澳大利亚和新西兰的食品标准法典、加拿大的食品药品法规、韩国的食品法典等。这是我国食品标准管理与发达国家最明显的不同。

我国食品标准的各种指标是不是都比发达国家低？

我国食品安全标准的制定是在运用我国监测数据和科学的评估方法，考虑到我国人群中特定危害的暴露情况，同时也参考了国际标准和部分发达国家的标准，经过我国食品安全国家标准审评委员会审评等严格的科学制定程序形成的。在标准制定的过程中，我们以科学监测结果和评估为依据，同时也考虑到标准执行性和操作性问题来对指标进行确定。中国作为发展中国家，在提高消费者的健康保护水平和促进国内食品工业发展及食品国际贸易之间需要加以权衡，在确保不对消费者造成健康损害的前提下，避免采用过严、过高而不切实际的标准。

各国公认的国际食品标准是什么？国际食品法典标准在各国的应用情况如何？

由于得到世界贸易组织（WTO）的认可，食品安全领域的国际标准一般指的是国际食品法典委员会制定的国际食品法典标准，即Codex标准。国际食品法典委员会是政府间国际组织，各国政府均参与Codex标准的制定。

WTO/SPS协定将国际食品法典委员会、世界动物卫生组织（OIE）和国际植物保护公约（IPPC）作为协调国际食品、动物产品和植物产品贸易的3个国际组织，其制定的国际标准可以作为各世界贸易组织成员在食品贸易争端时的仲裁标准。

法典标准具有非强制性的属性，各国政府有权根据本国的实际情况制定相应的法规标准。据国际食品法典委员会成立40周年的评估报告显示，包括欧盟、日本、美国在内的许多发达国家，在制定本国标准时采纳法典标准的比例（20%～30%）远低于发展中国家（50%左右）。但由于WTO/SPS协定规定，世贸组织成员不得在缺乏风险评估依据的情况下制定严于国际标准的食品安全标准，因此各国政府在制定严于法典标准的情况下，必须提供充分的科学依据，这也是各成员国越来越积极地参与法典标准工作的原因所在。归纳起来，法典标准在科学性上的作用表现在两个方面：一是在贸易争端中作为衡量一种食品是否安全的客观依据；二是有助于发展中国家，特别是没有能力建立本国食品安全法规标准体系的极不发达国家逐步完善本国的食品安全管理。因此，单纯地将某一国家的食品标准数量或者限量指标与法典现行标准相比较，并不能全面反映出某一国家制定的食品安全标准的科学性。

我国食品安全标准相关情况

我国食品安全标准涵盖哪些内容？我国食品安全标准的规定形式有哪些？

食品安全国家标准的内容包括8个部分：（1）食品、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定；（2）食品添加剂的品种、使用范围、用量；（3）专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求；（4）对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求；（5）食品生产经营过程的卫生要求；（6）与食品安全有关的质量要求；（7）食品检验方法与规程；（8）其他需要制定为食品安全标准的内容。

食品安全国家标准大致可以分为4类：通用标准、产品标准、生产经营规范标准、检验方法与规程标准。

我国食品安全标准制定的原则有哪些？我国食品安全标准制修订要经过哪些程序？

制定食品安全国家标准应当以保障公众健康为宗旨，以食品安全风险评估结果为依据，做到科学合理、公开透明、安全可靠。

食品安全国家标准应当以食品安全风险评估结果和食用农产品质量安全风险评估结果为主要依据，充分考虑我国社会经济发展水平和客观实际的需要，参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果。

根据《食品安全国家标准管理办法》，食品安全国家标准制修订工作一般包括规划、计划、立项、起草、审查、批准、发布以及修改与复审等8个步骤。

食品安全标准执行中发现了一些问题应该怎么办？

任何公民、法人和组织在食品安全标准执行过程中发现问题，都可以及时与国务院卫生行政部门联系，提出意见和建议。

另外，国务院卫生行政部门已经针对近几年新发布实施的食品安全国家标准组织各省级卫生行政部门，就标准的执行情况、标准指标或技术要求的科学性和可操作性等方面开展对相关食品企业、食品监管机构、食品检验机构以及相关食品研究人员的调查，收集各方人员对食品安全标准使用过程中遇到的问题以及意见和建议，为食品安全国家标准的进一步修订积累基础数据。

食品标准的清理整合

食品标准清理的目的是什么？

食品标准清理的目的是为了解决标准重复交叉矛盾的现象，构建完善的食品标准体系。食用农产品质量安全标准、食品卫生标准和食品质量标准分别是由国务院农业行政部门、卫生行政部门和质量监督部门制定的食品标准，食品行业标准是由食品相关行业主管部门制定的食品标准。在以上这些标准中，有的是强制性标准，有的是推荐性标准。国务院卫生行政主管部门将这些强制性标准整理、合并，消除标准间的重复和冲突，形成统一的食品安全国家标准。

我国食品标准清理整合后的预期结果是什么？

食品标准清理整合后，食品安全国家标准的内容将获得必要的补充，食品安全国家标准范围之外的内容将全部转为推荐性的，由各归口部门根据食品安全国家标准进行调整，调整后国家标准这一层级将不再出现标准的重复交叉和矛盾。食品安全国家标准的完善还将影响食品安全地方标准的调整，以及将来地方标准的制修订方向。

在食品标准清理阶段，现行标准都还有效吗？

在《食品安全法》规定的食品安全国家标准公布前，食品生产经营者应当按照现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准生产经营食品。

食品标准清理整合的时间表是如何安排的？

2012年12月～2013年1月，构建并完善标准清理数据库，分类梳理各类别标准；2013年1～6月，各清理技术组启动清理工作；2013年7～8月，草拟清理工作报告并公开征求意见；2013年9～12月，形成清理工作报告并提出标准制修订建议；2014～2015年，根据清理报告和标准制修订建议展开整合工作。

食品标准清理目前面临哪些困难和挑战？

首先是部门协调。清理工作涉及类别广，内容复杂，与各食品标准管理部门、各行业都有密切关系。在清理工作中需要与各相关部门加强协调，统一思想，明确食品安全国家标准和食品质量标准、各类工艺要求之间的关系，避免产生新的交叉和矛盾。

其次是技术困难。长期多部门管理标准造成各类标准内容错综复杂，问题难以在短时间内解决。食品安全和食品质量之间有时难以明确区分，各类用于食品的检验方法、各类对食品生产过程进行管理的技术规范，哪些应当是强制的食品安全标准、哪些可由行业自主推荐执行，都需要认真地研究和解决。