规制我国农村非正规金融法律风险的对策

薛然巍 胡锐 许亚庆

摘 要：我国农村非正规金融活动对我国经济的意义非常重大，当然其自身也存在诸多形式和法律风险。但在实践中，不适宜采用金融抑制政策，应当给予农村非正规金融合法的地位，同时通过法律规制和金融监管制度来规范其行为，以期更好发挥农村非正规金融的积极作用。

关键词：民间金融；法律规制；金融监管

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）21-0121-03

一、我国农村非正规金融的法律风险

（一）我国农村非正规金融的形式

农村非正规金融活动历史悠久。其外延或形式呈现多样化、复杂化的特点。最常见的农村非正规金融形式主要有民间借贷、民间合会、银背、私人钱庄、民间集资。还有的学者根据农村非正规金融的组织化程度将其分为三类，即非组织化的、有组织无机构的和有组织有机构的。第一类非组织化的典型形式是民间借贷和民间集资，特点是无组织无机构；第二类以合会为主要形式，特点是有组织但无相应正规机构；第三类以典当行、信用社为代表，特点是组织与机构俱全。这里需要指出的是民间借贷与信用社两种形式是比较重要的。民间借贷是最为广泛的农村非正规金融形式，具有分散性、隐蔽性，包括个人之间的借贷、企业与个人之间的借贷、企业与企业之间的借贷。其中企业之间的拆解与高利借贷是法律所不允许的。信用社是农村合作金融组织，产权上由全体社员共有；管理上，内部由社会民主选举、民主管理，外部施行行业自律。而且信用社又可以分为国有的和民间的两类，后者属于农村非正规金融。

（二）我国农村非正规金融的法律风险

1986年春， “抬会”风波席卷了温州的乐清等14个县（区），资金规模过亿，引发骚乱，牵涉人员三百多人；1988年和1989年，温州平阳两次“会案”，引发骚乱造成几十人死亡；2003年9月，浙江省奉化市溪口镇发生标会倒会回头外逃……类似事件近些年屡屡发生。农村非正规金融自身缺陷及法律规制、法律监管不全面造成其存在严重的法律风险。

1.存在经济性犯罪的威胁

我国农村非正规金融一直处在缺乏法律明确规定的状态之下，使得其容易出现非法集资、高利放贷、集资诈骗等经济型犯罪行为。这些经济性犯罪主要是在从事农村非正规金融活动的主体法律意识淡薄、高额利益诱惑、投资信息不对称、市场出现异化现象的情况下出现的。

2.金融监管体制的弊端造成农村非正规金融资本运营风险加大

我国对农村非正规金融活动的监管有监管强度高、监管主体不明确和没有风险防范机制等特点。这些金融监管的特点造成农村非正规金融的生存空间严重受到限制。我国刑法中将很多农村非正规金融活动都视为经济类犯罪，而实践中，大多数的非正规金融活动是有积极意义的。过于严格的监管对于农村非正规金融活动的开展是不利的。在《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《中国人民银行业监督管理办法》、《关于小额贷款公司试点的指导意见》中对于监管主体的规定不统一，造成主体不明，央行、银监会、地方政府等监管重叠。

二、我国农村非正规金融法律规制的完善对策

（一）确立我国农村非正规金融的合法地位

罗纳德·麦金农通过对发展中国家的研究，提出了“金融抑制理论”，认为发展中国家过多的金融管制、利率限制等政府干预行为，使金融和经济陷入了一定程度的恶性循环状态，只有通过金融开放才能搞活经济。金融开放最有效的手段就是促使民间金融合法化。转变法律法规在立法思想上对于民间金融存在的不合理歧视，使民间金融获得与正规的合法金融同等条件下的待遇，使民间金融同正规金融拥有相同的法律地位和参与社会主义市场经济竞争的地位，是实现民间金融合法化的最重要的一步，打破正规金融在市场经济中融通资金的垄断地位，民间金融合法化是指对非正规金融进行规范化、公开化、机构化、组织化的转变，使得民间金融活动可以在政府的监管下和法律的规范下公开、有序地发展。

具体来说，民间金融合法化有以下几种途径：

1.将现有农村广泛存在的“合会”合法化

合会是带有互动、合作性的、群众自发形成的融资组织，是一种以血缘、地缘关系为基础建立起来的，主要形式有即标会、轮会和摇会。因为缺乏合法的法律监管，当前我国很多地区出现合会畸形发展的形式，脱离了合会合法发展的正轨，成为了非法金融组织，应依法予以铲除。在合会方面，韩国的 “新农村建设制度”是立法成功的典范。在我国“合会”合法化过程中，应该借鉴韩国“农协”的成功经验，促使合会成为促进农业经济快速发展的民间金融机构，引导其为三农服务。

2.大力发展由民间资本组建的各类合作制民营银行

民营银行，对我国发展社会主义市场经济有很重要的促进作用。可以解决当前金融体系中存在的中小企业投资难的问题。进而，可以促进金融体系改革和创新，解决在体制内部存在的限制经济发展的问题。目前，我国国内存在的纯粹的民营银行仅有民生银行一家，让民间投资人通过股份合作的形式，加入地方中小型金融机构，成立地方性股份合作银行，是促使民间金融合法化的一种有效途径。2011年1月28日挂牌的张家港市农业银行、2005年6月成立的江苏锡州农村商业银行、1997年5月成立的润丰农村合作银行及2005年挂牌的武隆农村合作银行都吸纳了大量的民间资本，它们为我国民间资本进入金融业提供了可借鉴的经验。

3.建立以民间资本为主的中小民营金融机构

2005年2月25日，国务院发布的“非公经济36条”，为民营资本进入金融行业扫除了障碍，使得一些中小民营金融机构得以建立。民营资本通过多种形式进入金融组织，如发展社区银行、投资公司、小额贷款公司等。政府应相应地调整降低金融准入的标准，允许那些股东数量、资本金额、经营主体的资格及其他条件都符合法律规定的标准，规模较大的非正规金融机构，以股份制或股份合作制的形式进行注册、登记、规范管理，从而，将其转型为合法的民间金融组织。

（二）健全并完善相关法律制度保障体系

目前，我国的民间金融活动正处于一种无序的状态，要正确引导民间资金流向，实现民间金融的正规化、合法化，促进民间金融的健康发展，必须建立严格的制度保障。以法律形式提供一种交易双方都遵循的规则，降低民间金融的交易成本。鼓励民间金融由低级形式向高级形式转变。

1.加快建立存款保险制度

存款保险制度是指为保护存款者的利益，维护金融机构和整个金融体系的安全，依法为从事存贷款业务的金融机构建立一个保险机构，各成员金融机构向保险机构缴纳保险费，而当成员金融机构面临危机或经营破产时，保险机构向其提供流动性资产或者代替破产机构在一定限度内对存款者给予偿付的制度。从国际经验来看，保险赔付的最高标准一般按照一国人均GDP的倍数来确定，国际货币基金组织建议的最高限额是相当于人均国内生产总和的一倍到两倍之间。而从实际情况看，已经设立存款保险的国家平均保额大约相当于人均国内生产总值的2.4倍。我国虽然一直没有建立存款保险制度，但实际上国家一直对正规金融机构承担隐性担保，因此，建立我国存款保险制度，对民营金融机构十分重要，是民间金融发展的必要条件。

2.建立严格的市场准入制度并降低准入标准

金融机构的市场准入，从法律上讲，是指金融机构依法获准设立，实际取得法律上的主体资格，以自己的名义从事活动的行为。金融业是一个高风险行业，对市场进入者有严格要求，如注册资本、经营范围等，金融机构是否按照法律法规的严格要求在合法的范围内开展业务活动、是否存在违规经营的交易行为、是否存在侵犯存款人利益的行为，都可以作为是否允许其进入金融行业的市场准入标准。符合标准中规定条件的民间借贷机构为金融市场的主体，不符合条件的则必须排除在外。但是，目前，存在于地下交易的部分非正规金融机构，之所以要在地下交易的主要原因是，金融机构市场准入标准太高，对于一些金融机构来说是不可能达到的，使其根本无法进入。因此，在建立严格的金融业市场准入制度的同时，也应适当调低金融机构的准入标准，给中小银行足够的发展空间。

3.利率市场化

目前我国仍未实现利率的完全自由化，大多数的银行会将贷款对象倾向于经济发展较稳定的国有企业，而不愿意贷款给中小企业和个体工商户。伴随着我国社会主义市场经济的蓬勃发展，应在借鉴外国经验的基础上，按照国家政策要求，通过市场和价格规律机制，由市场经济中的供求关系来决定金融系统中的利率的改革机制，实现利率自由化，通过供求关系来调整利率，从而调节资金的流向，实现资金的有效配置。不仅可以缩小民间金融和正规金融之间的利益差距，更可以降低市场对民间金融机构的需求。

4.构建民间金融信息登记制度

民间金融活动具有自发性和隐蔽性及流动性强等特点，在政府金融监管机构没掌握金融活动信息的条件下，实行金融监管的难度大，因此，为使民间金融活动安全有效的运行，使可能发生的风险控制在监管部门的控制范围之内，应构建民间金融信息登记制度。登记制度的构建，应该确立登记机构的主体，适用登记制度的对象以及登记制度实施的法律效力。

5.构建民间金融信息公开制度

民间金融交易信息是民间金融监管主体实行金融监管和法律决策的重要依据，民间金融机构有在合法经营范围内向监管主体机构公开交易信息的义务。构建民间金融信息共享制度，使民间金融监督管理部门，能够明确掌握其管辖范围内存在的民间金融潜在风险，同时，民间金融信息公开制度还应规定违反相应规定、上报虚假信息材料所应承担的法律责任。

三、我国农村非正规金融法律监管的完善对策

（一）将农村非正规金融纳入金融监管范围

农村民间金融具有融资速度快、信息费用低、渠道广、回收快、资金利用率高等优点，但其也具有高利润、高风险、不可控制等缺点，可能影响到正常的农村民间金融秩序，乃至整个社会经济的健康发展。因此，放宽农村民间金融政策的同时，要加强监管力度，吸取失败的经验教训，严把市场准入关，使优良的民间金融机构成为市场主体，不符合规定的则排除在外，同时，还应建立市场退出机制，按照法律规定和市场原则实行破产，保证中小金融机构健康高效的运行。

（二）加强对农村非正规金融主体的监督力度

由于民间融资是建立在血缘、地缘的基础上，主要为本地区中小企业和城乡居民承担融资功能，其主要业务集中于存款、贷款等传统性业务，带有明显的区域性。应在银监会内部设立民间金融监管部，负责对金融机构进行监督。另外，对于运营良好的民间金融主体，政府不应过多干预，应以引导、监督为主，把工作重点放在市场准入制度上，加强注册登记环节。一方面，可以把民间融资纳入监管部门的范围内，有益于政府准确掌握民间金融活动的规模和发展方向，为国家宏观经济调控提供真实的数据；另一方面，也可以有效防止民间借贷纠纷的发生，维持安定的民间融资秩序。政府的监管途径应该包括：一是金融监管。依据《合作金融法》和《合作金融监管法》严厉打击非法集资等违法行为，保证民间金融组织集资方式的合法性。二是司法监管，法院在对民间金融组织进行司法审查时，应着重对其合法性和合理性进行审查。

（三）加强农村非正规金融行业自律机构的监管

基于国际上对于金融监管的经验，可以表明，发展行业自律协会是金融监管的重要手段。由于民间金融是自发组织的金融交易活动，活动隐蔽且分散，有流动性的特点，所以，全国统一监管的模式不能达到具体的监管效果。因此，可以借鉴证券业协会的实践经验，建立自律行业协会，通过自律以及行业自治的方式取得良好的社会资信，协调竞争机制、知识管理、会计标准、收费标准、人员培训等问题。民间金融的自律行业协会，作为非正规金融机构与政府金融监管部门间的中介机构，在促进行业交流与自律，降低信息不对称导致的金融风险方面具有十分重要的作用。政府监管机构应当鼓励并引导构建民间金融自律组织，建立并完善相关行业协会。

通过以上论述，我们发现民间金融的法律规制是一个科学、系统而庞大的工程，需要政府、司法、社会各界的共同努力。其中，法律和制度的建立是民间金融法律规制进程的重中之重。尤其是在当前国际经济危机“余震”的大背景下，如何利用法律与政府宏观调控的手段，运用科学合理的方式，改善民间金融的生存环境，促进民间金融的稳健发展，并适度限制和防范民间金融的风险，减少其在经济社会中的负面作用，极大地发挥民间金融在资本市场建设乃至整个经济发展过程中的积极作用，是思考完善我国民间金融法律监管制度的重大意义之所在。

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