建立公务员职务与职级并行制度的路径选择

李建忠

（续上期）

三、公务员职务职级设置的规律及其启示

公务员职务与职级的划分，就是根据行政管理体制的要求，按照一定的原则、标准和程序，对机关内部不同层级、不同岗位、不同人员之间的职责和权力关系进行的调节和规范。职务与职级的划分，是国家机关组织设计、权力分配、职责分工、人员配置的基础，它决定了公务员在行政组织中的权力大小、地位高低，是确定公务员福利待遇的基本依据，也是公务员激励机制的核心环节。作为公务员（公职人员）管理的基础，古今中外公务员职务职级划分形成了“专业（职位）分类，统一分等（级）”的基本规律。

（一）中国古代官员职务与职级

我国古代从秦、汉以至明、清，官员在官职等级之外，还有职品，并于魏晋之后稳定保持为九品十八班的范围之内。官职和职品并不完全一致，官职只是决定职品的一个因素，品高职低的现象大量存在。唐、宋、元三代，还在官职、职品之外，设置了代表衔级的阶品，为代表身份的虚职，官员地位评价实际包括三个等级体系，有三个“级别”：

一是官职大小。相当于我们所说的职务，代表各官府职务的性质及权力范围。官有官称，如府、道、州、县之首长等，依其在行政组织中的层级决定其地位。

二是职品。即相当于我们所说的职级，是与官职对应的级别，秦汉分为十八级禄秩，自魏晋实行九品中正制后，九品官制一直为后世沿用以来，一般为正、从十八等。

三是阶品。类似于军队的衔级，代表官员的身份地位，有阶称，如勋、爵、员、郎、大夫等，级别一般多于职品，如唐代有30阶，宋代有37阶，元有42阶。

自秦汉至明清，三者的设置经历了职、阶合一和职、阶分立的循环：秦汉魏晋职品依附于职务设置；隋唐至元朝，在官职、职品之外，单设阶品，官员分为担任行政事务的“职事官”和不理政事的“阶官”；明清又取消了阶品，只有官职和职品品级。

官职、职品和阶品的设置不同之处在于：

一是功能不同。担任官职的“职事官”有职、有位、有权、有责；职品是决定官员俸禄、待遇的依据，在唐宋元阶品独立的情况下，除宋代外，职品也与阶品对应，决定所有官员的食俸。宋代职事官根据官职大小、职务性质定津贴，称“职钱”，而阶官有阶俸。阶品则主要是荣誉地位的标志。

二是管理方式不同。官职根据才华和能力录用；阶品根据出身、考绩确定。唐代职事官随才录用，迁徙不定，官职可大可小；但阶品（唐称本品）则依“劳考”稳步上升。职品在职、阶合一的情况下主要根据职务确定，先有职务，再定职品，在职、阶分立的情况下根据阶品确定。《新元史》卷一八五说：“历代制度，有官品，有爵号，有职位。官爵所以示荣宠，职位所以委事权。臣下有功有劳，随其大小酬以官爵；有才有能，随其所堪，处以职位。此人君御下之术也。”

三是性质不同。阶品是根据功勋、贡献等确定的荣誉称号，完全属于品位的范畴。但职品的性质则比较复杂。从决定方式看，职品主要根据官职大小，但也考虑功绩、资历等因素，因此具有职位等级的性质。但在管理上，职品与职务可相互分离，并不完全对应，官员可享有某一职品但不担任相应的官职，因此，职品又具有品位的特性②。

官职与职品、阶品的分立作为一种管理传统，有其特定的历史作用，如可以通过增秩留任、贬秩等，增加官吏管理的灵活性、保持官僚职业的稳定性等。虽然九品中正制也有很多弊端，如导致冗员积淀、论资排辈、效率低下、行政成本过高等问题，特别是成为一种官僚特权，但其在中国流行千年，说明它在某种程度上反映了官员管理的基本规律和需求。

（二）当代西方公务员的职位分类与职位等级

职位分类是西方公务员管理的基本制度。职位分类包括横向和纵向两个方面，横向分类就是根据职位的专业性质分成不同的类别，实际是职务设置的问题；纵向分类就是根据职位的责任大小、难易程度、资格要求将不同类别的职位划分成统一的层级体系，即职级。在实行职位分类的国家，一般都是以专业职务为基础，建立业务类公务员的职务体系，但又将不同专业职位纳入统一的等级体系，成为工资福利分配的统一标准体系，与我国古代的九品中正制原理基本一致。

如日本，其《国家公务员职阶制法》对官职分类原理和“阶级制”的实施作出了专门规定，简言之就是职务职级法。该法规定，官职是分配给职员的职务和职责；职务是分配给职员的应遂行的工作；职级是以职务和职责相似的官职决定的官职群。属同一职级的官职应进行统一考试晋升，实行统一的俸给表，在人事方面给予同等待遇。职务种类、复杂程度、责任大小类似的官职，不论属于国家任何机关，都划为一个职级。官职必须以职务的种类、复杂程度、责任大小的要素为标准确定职级③，采取了“专业（职位）分类，统一分等（级）”的基本方式。下表显示了日本各官职与职级的对应关系，其中体现了一职多级、上下交叉的关系，下级官员职级延长，决定公务员地位和工资福利的是职级而非官职本身。

表2 日本公务员职务职级的并行④

[机关＼&1等＼&2等＼&3等＼&4等＼&5等＼&6等＼&7等＼&8等＼&省（部）

厅机关＼&副局长

部长

课长＼&课长＼&课长

辅佐＼&课长辅佐

股长＼&股长

主任

专门官＼&主任

股员＼&股员＼&股员＼&府县

单位机关＼&＼&机关长＼&机关长

课长＼&课长＼&主任

股长

专门官＼&股员＼&股员＼&股员＼&出张所＼&＼&＼&＼&＼&出张所长

股员＼&股员＼&股员＼&股员＼&]

实际上，不止日本，美国作为西方职位制度的代表，其职位分类的GS1-18级制度，采取了与日本一样的分类与分级方式。公务员薪酬待遇和地位的确定，主要不是根据职务类别，而是职位等级。如美国农业部官员的名片所写的身份是“农业部GS-12级项目官员”等。美国和其他国家在一般职位分类之外，也有特殊的专业分类，如美国商业部国家标准和技术研究所经联邦人事总署批准，对研究人员实行五级职级制，但人事总署同时给出了五级研究人员分别对应的GS1-18级类别。总之，职务职级的结合和相对分离，符合公务员管理、激励的内在规律和要求。

（三）尊重规律，大道可行

从古今中外制度比较看，职务与职级的结合实际有章可行，并存在共同规律。一是一般公务员官职差遣不同，但适用统一的职级体系，简化了职位分类带来的复杂性；二是不同职位与职级交叉对应，下级交叉更多，激励基层公务员；三是职级主要根据职务确定，体现责权利平衡；四是职级相对独立，成为公务员地位和待遇的决定因素，可避免行政领导职位的垄断地位，尊重专业技术职员；五是职级晋升不仅依据职务，同时考虑能力、业绩、贡献和资历，体现了公务员在行政体系中的综合贡献和应有地位。

美国学者罗纳德·克林格勒等曾指出：“工作分析与职位分类在人事行政中的发展和繁荣，首先归功于它既基于科学的原则，又不违反社会伦理，认识到这一点是非常重要的。也就是说，工作分类之所以是好的，不仅是因为它所采用的分析原则符合自然科学的一般原理，而且更为重要的是它同样支持了人类社会长期追求的一对孪生原则：组织效率和个人平等。”这种职务与职级的结合，体现可科学管理和以人为本（而非以官为本）的双重结合，既符合管理规律，也符合人性规律。

由此观察，我国50年代建立的30个“行政级别”及其与职务的对应关系，包括其晋升的原则和其作为工资的唯一确定依据的设计是符合管理规律的。但由于特殊历史年代的影响，其管理原则并未真正实施，在1980年代破除品位制以及片面的按劳分配理念的制约下，逐步被我们所抛弃。

近年来的调研中，我们内心存在的一个很大的心理负担是：“回到50年代”的指责成为制度设计者谈虎色变的话题。但是，新制度的设计需要的是决策者理性的反思，我们必须把一般规律与实践的特殊问题分开、将制度自身与它实施的特定历史背景分开，借鉴人类文明成果，全面审视职务职级并行制度的内在要求。

四、在《公务员法》框架内完善并行制度

《公务员法》是我国公务员管理的总章程，职务职级并行制度的设计应符合其立法精神。职务职级并行制度提出的原始动因是公务员的激励需求，但是，职务职级制度的主要目的却在于推进公务员的科学管理，激励不过是这一制度的副产品，将激励作为制度设计的根本出发点，从一开始就是狭隘和片面的。面向未来，职务职级制度设计应在尊重规律的基础上，确立制度科学化、法制化的目标，全面实现制度的功能和价值，避免《公务员法》的尴尬状态。

（一）明确职级内涵

职务职级并行制度的设计首先要明确职级内涵，即根据《公务员法》，明确职级即现行公务员级别，将行政级别奖励限制在少数主要党政职务的范围。

新的职级划分应依托职务层级进行，作为对每一层级职务（职位）的进一步细分。职级既要与职务保持一定的对应关系，又要有相对的独立性。职级应该是根据职务、责任、业绩、能力、资历等各因素确定的公务员等级，是公务员在机关中的身份和地位的重要标志。

（二）规范职级评价（确定）要素

一是职级评价要体现公务员责任的大小。国家机关根据统一的组织体系实行分工负责的原则，公务员各司其职，各负其责。职务不同，责任不同；职务越高，责任越大。职责分工决定了公务员在机关工作中贡献的大小。因此，公务员的职务及其担负的责任应该成为决定其职级的最重要的因素，是评价公务员身份地位的关键指标。职级设置必须充分体现公务员职务高低和责任大小的不同。

二是职级评价要兼顾品位因素。现代社会行政事务的复杂程度与日俱增，担任同一职务、承担同一责任的公务员，因能力、经验、资格的不同，业绩、贡献也有很大的差别。能力强、资格高、经验多的公务员，与一般公务员相比，处理行政事务的水平、效率、效果可能大不相同，其职级也应有所不同。

三是防止职级的品位化。行政管理是通过职务和责任划分来实现权力的有效运作和公共事务的有效管理的，能力与资历等虽然对公务员履行职责非常重要，但只有与公务员的法定职责相结合，才能体现其价值和意义，职务和品位之间是主从关系。在职级评价中，忽略职务和责任因素，片面强调品位，就会轻重颠倒，本末倒置。从管理实践看，品位因素存在着不能进行客观评价的问题。如何把能力、业绩等指标加以量化，是历来的管理专家面临的最大课题之一。在实际工作中，由于客观标准更好操作和把握，容易造成将能力等同于学历、资历、工龄的情况，结果可能会导致文凭、资格证书和工龄长短等死杠杠成为公务员级别评定的主要标准，加剧文凭泛滥和论资排辈的现象。

四是预防职务、职级错位。由于晋升方式不同，同一公务员职务和职级晋升速度、时间可能不一致，造成职务高、职级低的错位状况。特别是高级职务，这种现象将更为普遍。公务员进入机关后，在一般情况下，除因业绩、学历等不同而使职级有所不同外，职级晋升的速度应该基本一样，而职务晋升则主要根据管理需要而定，个人之间、单位之间差别较大，一些领导能力突出、年纪较轻的领导干部，职级可能低于与其职务对应的职级。这将带来人员管理的混乱，并导致职级作用和影响力的下降。为解决这一问题，可将职级作为职务晋升的资格条件，规定只有具备了一定职级层次的公务员才能晋升上一级职务，但这可能导致学历低、工龄短的人员很难晋升到高级职务。

总之，在机关管理中，职务因素与品位因素是和谐统一、相辅相成的，职级设置只有全面反映公务员职务高低、责任轻重、能力强弱、业绩大小、资历深浅、资格有无等所有贡献因素，才能真正成为公务员身份和地位确定的依据。

（三）增强职级的激励功能

职级功能的确定应综合分析各种激励要素的特点，并与职务的激励功能统筹考虑。我国公务员的激励要素包括工资待遇、福利待遇（住房、医疗等待遇）、政治待遇（人、财、物的支配权等）、办公待遇（办公条件、用车、职务消费等）、出差待遇（住宿标准、交通工具）、荣誉待遇（身份地位）等。从历史上看，建国后我国职务和职级的激励功能确定走了两个极端：一是1984年前各种待遇主要与职级挂钩；二是1985年后，各种待遇主要与职务挂钩，在管理和激励方面产生了一系列问题。在职务与职级并存的情况下，职务与职级应分别体现不同的激励因素，职务激励侧重政治待遇和办公待遇，职级激励侧重经济待遇（工资、福利），使职级成为在领导职务之外，体现公务员待遇、荣誉和地位的又一基本尺度。级别不仅是基本工资的确定依据，还是公务员住房、医疗、养老、失业补贴等的决定依据。

增强职级的激励功能，需要相应改革工资制度，使职级成为公务员工资收入和各类经济待遇的主导性分配依据。由于职务和责任因素已综合作为职级确定依据，按照“同一贡献不作两次计酬”的原则，应建立单一的职级工资制，职级之外不再设立职务工资。这也是各国公务员工资制度的基本模式，即一般公务员实行职级工资，高级公务员（如美国）、特别职公务员（如日本）实行一职一薪。

（四）完善职级晋升机制

设置与职务相结合的职级后，职级成为不同类别职务平衡比较的坐标系，成为公务员职业发展的又一台阶。公务员职级不仅可以通过提升行政职务而晋升，还可以通过业绩、年资、考试、能力、资格等标准和方式得到提升。可以实行级随人走、提级留任等措施，公务员在不晋升职务的情况下，也可以根据其工作年限和累积贡献晋升级别，提高工资待遇，增强公务员管理的灵活性。

公务员职级晋升的方式主要包括：

1.职务晋升。公务员晋升职务后，其职级应晋升到与职务相对应的最低一级职级上，以避免出现职务与职级脱节的现象。如1956年国务院《关于工资改革中若干具体问题的意见》规定，职员晋升职务以后，原来的工资级别在新职务等级线以下的，应该在提升职务的同时，要适当地提升工资级别。

2.竞争晋升。主要通过相应等级的考试或其他竞争方式晋升级别。如美国的职等晋升和台湾的官等晋升，主要通过考试。考试可定期举行，并根据管理需要，实行严格的名额限制。考试晋升可分两种情况：一是面向社会公开招考；二是内部升级考试，对资格达到上级职务所对应的最低职级的公务员实行考试晋升。

3.业绩晋升。公务员执行公务或以其他身份作出某种突出贡献、获得立功等重大奖励，可晋升级别。连续多年考核优秀的公务员也可提前晋级。

4.能力晋升。公务员具有某种资格、能力，可在初次定级时套入相应的职级。如世界各国和地区都根据公务员的不同学历确定其初始级别。公务员通过考试、培训、实习等获得的与履行职务相适应的能力资格，也可晋升，但标准必须严格。

5.资历晋升。公务员因服务年限增长，可按一定的年限晋升职级。如5年或10年晋升一级。

在以上晋升方式中，不同方式晋级速度应有所不同。职务晋升应成为职级晋升的主要方式，并快于其他晋升方式，以突出机关工作的性质和特点。资历晋升应相应慢一些。

（五）科学设置职级结构

职级设置不仅要考虑公务员的激励需求，还要遵循指挥统一、分工明确、权责一致、同工同酬、管理幅度与管理层次相适应的组织管理原则，根据不同职位的工作性质、难易程度、资格条件、责任大小，明确不同职务和人员的等级序列，确定不同等次的工资福利待遇。职级数量应适度，太多则晋升快，荣誉感小；太少则晋升慢，但分量却更重一些。同时，职级机构的具体设计应在对现有公务员队伍的职务结构、学历结构、年龄结构等的调查的基础上，经过严密测算后进行。在条件成熟时，可考虑建立市以下公务员的专门职级体系。

注释：

①根据陈茂同《中国历代官职沿革史》整理，百花文艺出版社，2005年1月。

②参见阎步克：《品位与职位——秦汉魏晋南北朝官阶制度研究》，中华书局，2002年2月。

③国家科委人才资源研究所：《日本人事管理法规》，能源出版社，1986年12月。

④《各国公职人员工资福利制度》，北京大学出版社，1989年3月，第692页。

参考文献：

国家劳动人事部：《中国劳动人事年鉴》（1949-1987），劳动人事出版社，1989年10月。

国家人事部：《国家公务员制度全书》，吉林文史出版社，1994年2月。

国家人事部等：《人事工作文件选编》（1-30卷），中国人事出版社等，1980-2008年。

中央组织部、人事部等：《中华人民共和国公务员法释义》，中国人事出版社，2005年版。

国家科委人才资源研究所：《日本人事管理法规》，能源出版社，1986年12月。

陈茂同：《中国历代官职沿革史》，百花文艺出版社，2005年1月。

《各国公职人员工资福利制度》，北京大学出版社，1989年3月。

李建钟：《公共人事变革：干部人事制度改革论纲》，中国人事出版社，2010年12月。

丁建权：职位分类原理及实施，中国人事出版社，1990年10月。

韩国明：国家公务员制度之职位分类与党政职能分开，兰州学刊，1997年第5期。

贾鹏举：各国人事制度，千华出版公司，1999年1月。

马建珍、窦泽秀：我国公务员职位分类：制度的重新设计及规范实施，南京社会科学，2001年第7期。

石庆环： 欧美公务员分类制度的基本特征及其历史演变，东北师大学报（哲学社会科学版）， 2000年第3期。

魏卓：台湾推行职位分类制度初期遇到的主要问题及解决办法，中国人才，1994年第1期。

阎步克：品位与职位——秦汉魏晋南北朝官阶制度研究，中华书局，2002年。

杨花伟：现行干部职务职级制度存在的问题，领导科学，2003年第17期。

贠杰：试析美国职位分类简化趋势及其对我国的启示，行政论坛，1997年第4期。

（作者系中国人事科学研究院事业单位人事管理研究室主任，研究员）