我国地方政府公共服务外包的缺陷及对策

朱倩

摘 要 我国地方政府城市建设与管理中，公共服务外包已经得到较为广泛的应用，但是，实践中仍然存在法律政策缺失造成的规范性缺陷、受托人逐利性引致的平等性缺陷、经济发展落后地区市场机制不健全产生的市场性缺陷、外包合同条款与合同形式不规范等操作性缺陷，应采取健全相关法律制度体系、推动合同设计科学化、促进非营利组织发展、强化政府监管等举措，促进我国地方政府公共服务外包的良性发展。

关键词 地方政府 公共服务 外包

中图分类号：C939 文献标识码：A

公共服务外包在国外早已是司空见惯的事情，西方国家政府公共服务外包的范围主要涉及监狱管理、街道清洁、垃圾处理、公路维护、路灯维护、计算机系统维护、治安巡逻等方面 。伴随着新公共管理理论在国内的传播，上世纪九十年代以来，上海、广州、北京、深圳等城市的政府部门纷纷采用合同外包的形式提供公共服务。但是，国内学界对于公共服务外包的边界一直存在争议。有学者认为，行政机关在没有法律规定的情况下，可以自行决定将某项服务外包 ；也有学者认为，为了行政任务的有效实现，只要存在一定的竞争市场，并且在能够保持基本的社会公平、易于测算与评估服务质量的前提下，不仅对于准公共物品和服务行政可以实行外包，而且对于纯公共物品和秩序行政中非关键性的事务服务也可以实行外包 。

从实践中看，我国各地政府部门的外包项目主要集中在公用事业管理、城市管理两个领域。譬如，公用事业管理中电力、煤气、热力的生产与供给，垃圾清理、公共汽车运营等，这些原本需要政府提供的公共服务，现在一般都委托给某些专业公司。在城市管理上，文化体育场所、公园等类似基础设施的建设与日常维护，也由一些非营利组织或者公司来具体运作。这些公共服务外包举措在提高地方政府工作效率的同时，其运作过程中存在的诸多问题也逐渐显现。

一、我国地方政府公共服务外包的缺陷

（一）规范性缺陷。

目前，我国法律层面上，与政府公共服务外包关系较为密切的主要是《政府采购法》和《合同法》，这两部法律中都没有针对公共服务外包的单行法律条款，缺乏全国性的统一规定。地方性法规上，某些政府部门制定了相关的规范性文件，如宁波市09年颁布的《宁波市政府服务外包暂行办法》，但是全国大部分地方虽然普遍存在有政府公共服务外包的现象，规范性文件却并不多见，且已有的文件约束力十分有限，难以对合同双方产生有效的规制作用。此外，由于我国的政府公共服务外包还处于初级发展阶段，相关的制度体系很不完善，在组织机构与人员配置上也相当的匮乏。规范性文件、专业监督管理人员的缺失，不仅为部分政府工作人员权力寻租提供了可乘之机，也使政府部门对承包组织的绩效评估无章可循，增加了政府监管的难度。

（二）平等性缺陷。

政府与承包公共服务的组织之间通过合同，构建了一种委托——代理关系，但是，两种组织性质的不同，从根本上决定了合同委托人和代理人的目标也各不相同。政府部门为公众服务，受公共利益驱使，其宗旨是为公众提供最公平、最充分的公共服务。承包公共服务的组织，尤其是私营企业或公司，从竞标到合同期满的行为，更多的是受私人利益驱动，其目标往往是私人利润的最大化。

一方面，受私利或者组织利益驱使，承包公共服务的组织往往会更加注重成本与收益的衡量，将商业活动中的利润导向性带入公共服务的提供过程中，加之外包合同往往都有一定的期限性，承包组织作为代理人，对公众利益不负有长期责任，追逐短期（合同期及可能的合同延续时间）利润最大化的组织往往对公共服务缺乏长远规划，忽视他们所提供的公共服务将产生的长期社会效益以及附加社会正效益，短视行为不可避免。另一方面，从我国现实的发展状况来看，地区之间、城乡之间差距不断扩大，很难保证承包组织不会为了节约成本、增加利润而将嫌贫爱富思想渗透到公共服务当中，以致出现不同地区、城乡之间“区别待遇”的情况，这不仅会进一步拉大地区、城乡之间的差距，更为严重的是，它将损害公共服务的平等精神，造成一些负面影响。

（三）市场性缺陷。

对于政府部门而言，选择合适的承包组织有利于降低成本、提高效率、改善公共服务质量；对于参与竞标的承包组织而言，合理的服务外包门槛设置、全面的信息发布、公平公开的市场竞争有利于准确定位市场需求、提高竞标成功率。成熟的市场机制、充足的承包组织是公共服务外包的重要基础。然而，实践中，我国重庆、云南等西部地区比天津、深圳等东部地区，公共服务外包的应用领域更为广泛。

西部地区经济相对落后，市场发展不成熟，与东部沿海等发达地区相比，市场机制也不健全。在这样较为脆弱的市场环境下，西部地区部分城市在配套设施建设上投入大量的人力、物力、财力，招标时盲目设置高标准的承包门槛，追求规模大、发展成熟的承包企业或者组织，导致大批小公司、小企业被排除在竞标范围之外。这不仅浪费了公共资源，不利于节约成本，而且容易使市场长期为一小部分承包组织所把持，形成垄断，降低承包组织提高公共服务水平的激励。然而，唐纳德·凯特尔曾做过一项调查发现：促进竞争并不容易，尤其是在小的辖区，需要持续不断的努力 。垄断一旦形成，将对市场造成极大损害，且要重新恢复自由竞争困难重重。

（四）操作性缺陷。

从外包合同的性质上讲，政府与承包商或其他社会组织签订的外包合同具有双重属性，它既是一种经济行为，具备经济性质；同时，又由于其直接关系到服务对象——公众的切身利益，是政府部门的一种政治行为，也具有政治性质。合同是承包商提供公共服务的重要依据，但是，在合同条款的设计环节，承包商或其他社会组织往往出于经济利益或其他组织私利的考虑，规避一些重要问题，甚至在自身利益最大化、追逐不正当利益的驱动下，故意模糊合同条款，致使外包期间公众享受到的服务大打折扣，严重损害公共利益。

二、改善地方政府公共服务外包的对策建议

（一）健全相关法律制度体系。

相较我国的初级发展阶段，欧美国家公共服务外包制度体系已经比较完善，其中有很多值得我们借鉴和学习的地方。譬如，在机构设置上，瑞典最有影响的机构是国家公共采购委员会，它承担着监督公共采购法实施情况的责任。它们出版了解释法律的指导文件，就实施情况写出报告，以及通过电话提供咨询。在瑞典，有很多法律案件与投标人投诉非法的投标程序有关。美国立法机构已经规定了政府保险计划下对申请人的资格审查不能外包给私营部门。美国的一些州试图将审查待遇资格的习能外包出去，立法机构认为这是政府的一个重要职能，是绝不允许外包的 。

结合我国现有的法律制度，在法律的制定上，一是要充实《政府采购法》和《合同法》中与政府公共服务外包密切相关的条款或者章节，使各地方政府的公共服务外包有章可循；二是各地方政府要根据地方具体情况，逐步研究制定本地方政府公共服务外包的适用范围、外包方式、程序等具体的规章制度，促进各领域公共服务外包规范化运作。

（二）推动合同设计科学化。

合同不仅对合同双方都具有约束作用，而且当双方发生纠纷时，合同书是解决纠纷的重要依据，合同一方违约的责任追究，也需要合同书作为关键追责证据。因此，严谨、科学的合同设计对于外包项目的成功具有至关重要的作用。

专业化、技术性要求较高的公共服务外包项目的合同设计，既需要合同管理人员具备一定的政策知识、谈判协商能力和项目评估能力，也需要具备较高水平的专业技术能力，但是，政府部门往往由于缺乏这样的专业合同管理人员，而在合同设计与审查中处于相对劣势。针对这种情况，政府部门可以引入第三方机构，聘请有资质的专业机构或者该技术领域的专家，按照专业科学方法参与合同设计与审查，确保合同设计的科学、合理。

（三）促进非营利组织发展。

市场性缺陷的弥补，不仅要求政府部门设置合理的承包门槛，还要不断培育更多的市场主体，促进非营利组织的发展，提高市场成熟度。从各市场主体的性质上讲，与盈利组织相比，非营利组织更加适合承包公共服务，其公益性宗旨往往能成为积极提高公共服务水平的有效激励。美国一半以上的公共服务都是由非营利组织负责提供的。但是，目前我国非政府组织不仅数量少，涉及领域狭窄，而且其组织、管理和活动能力与西方发达国家的非政府组织相比差距明显。要想培育公共服务市场，当前最为重要的是要推进行政管理体制改革，放低非政府组织的准入门槛，简化非政府组织审批程序，取消行业垄断性准入制约。政府要制定相关支持非政府组织发展的政策，引导非政府组织健康发展。同时，要与非政府组织之间建立健全沟通机制，充分听取和吸收非政府组织的意见，主动邀请非政府组织参与部分公共事务，充分发挥非政府组织的公共服务“承载器”作用 。

（四）强化政府监管。

政府部门公共服务外包“移交的是服务项目的提供，而不是服务责任” ，有效的政府监管是承包公共服务的组织为公众提供优质服务的重要保障。政府部门不能抱着“甩包袱”的态度对待外包给其他社会组织的公共服务，而是应该加强责任意识，对承包公共服务的组织实行阶段性任务控制，并在履约一定时期内，对服务水平、服务质量等各方面内容进行综合绩效评估，评估的过程中，不仅要参考承包组织的项目服务报告，还要重视公众满意度调查与研究，以服务对象的评价作为重要考核标准。此外，还可以引入第三方评价机制，聘请专业机构通过问卷调查、服务对象访谈等专业技术手段，分析合同期的公共服务水平。对于承包组织的违约行为，要通过法律途径，尽力追回其不正当收入，追究其民事责任，维护公众的合法权益。□

（作者：中国政法大学行政管理专业2011级硕士研究生，研究方向：政府改革）

注释：

杨桦、刘权：《政府公共服务外包：价值、风险及其法律规制》，载《学术研究》2011年第4期.

参见杨欣：《论政府职能合同外包中的公法约束》，载《法学论坛》2007年第5期.

参见杨桦、刘权：《政府公共服务外包：价值、风险及其法律规制》，载《学术研究》2011年第4期.

[美]唐纳德·凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，孙迎春译，北京大学出版社2009年版，第26页.

杨丹：《美国社会保障的公共服务外包——访美国社会保障署前署长朱安·巴纳哈特》，载《中国社会科学报》2010年7月1日第C04版.

鲍芳修：《公共服务外包中政府成本控制的可能性及其条件》，载《领导科学》2012年第5期.

[美] 戴维·奥斯本，特德·盖布勒：《改革政府———企业家精神如何改革着公营部门》，周敦仁等译， 上海译文出版社1996年版，第32页.

参考文献：

[1]詹国彬：《公共服务合同外包的理论逻辑与风险控制》，载《经济社会体制比较》2011年第5期.

[2]John D.Donahue，The Privatization Decision：Public Ends，Private Means（New York： Basic Books，1989），pp. 131.

[3]凯琳·布莱恩特思，卡斯特·格雷夫：《国家行政学院学报》2004年第2期，孙晓莉摘译，原文发表于《国际公共管理评论》2002年第1期.