陈奕敏：基层民主开拓者

陈奕敏：温岭市松门镇人，1987年8月参加工作，中共党员，在职大专学历。现任温岭市委民主恳谈工作办公室主任。民主恳谈的创建者、制度的设计者、实际工作的推动者。

6月3日，浙江温岭市教育局16.01亿元的“账本”在温岭日报上刊登了整整3个版。至此，温岭市71个一级部门预算单位及下属单位、16个镇（街道）今年的预算和“三公”经费首次实现全部向社会公开。不过，类似这样让人肃然起敬的“壮举”已经不是第一次了。

就在三个多月前的市人大会议上，代表们对部门预算进行了票决，这在全国也是开天辟地第一回。人大代表用半天时间对农林局和科技局的账本进行了面对面的集中审议。两部门在遭到质疑后不得不连夜修改预算。最终，农林局调整预算项目6个、预算支出项目合并优化7个，科技局调整预算项目5个。其中农林局的“三公”经费预算比之前减少了130多万元，缩减超过三分之一。经过修改，两部门的预算才被代表投票通过。

这就是“民主恳谈”给温岭市各级人代会的预算审查工作带来的全新面貌。而这一切都离不开一个关键人物——陈奕敏。他的现任职务是“温岭市委民主恳谈工作办公室主任”，外界称之为“陈恳谈”。

有问必答的恳谈会

对于温岭基层民主改革产生的原因，很多人把它归结为，温岭是市场经济先发地区、民营经济发达、民主意识强等因素。但在陈奕敏看来，改革的开始却是一个“意外”。

故事要追溯至1999年6月。当时，浙江省部署开展农业农村现代化教育，温岭市将松门镇确定为试点镇。时任温岭市委宣传部理论科副科长的陈奕敏主抓这项工作。当时的镇委书记朱从才认为单向地对农民进行宣讲很枯燥，问能不能把活动“搞实际一点”。

陈奕敏受到启发，设计了一个群众自愿参加、自由发言的“农业农村现代化教育论坛”，用双向对话取代单向灌输。没有想到这个“论坛”，便是温岭民主恳谈的雏形。

全镇各村张贴通告，宣告在5天后举行论坛，镇领导将有问必答，村民可自愿参加。冲着“有问必答”的承诺，论坛当天，200多人将镇政府的会议室挤得满满当当。村民提了很多问题，镇政府领导都一一进行答复、承诺、解决，一些暂时解决不了的问题也给予了详尽的解释。

陈奕敏还记得，当时有一个小区的居民质问镇委书记朱从才，镇政府在三年前收了每人3000元的城镇建设配套费，用于小区道路修缮，但为何只见收钱，不见办事？刚刚调来才一年的朱从才要求分管城建的副镇长做出解释。副镇长承认确有此事，原因是政府和村委换届，工作疏忽，没有交接好。这时，朱字字铿锵，向大家承诺：“3个月内，一定解决这个问题。”

陈奕敏完全没有想到，第一次创新尝试，效果就这么好。松门镇的做法很快在温岭全市推广，并且在陈奕敏的建议下统一命名为“民主恳谈”。“镇政府往下推到村、私营企业。往上推到市委市政府，每个部门，包括政协都有民主恳谈会。”陈奕敏说。

群众参与决策

陈奕敏也不是没有听到反对、质疑声。当时只是一个小科长的他，磨破嘴皮子，利用各种“公私关系”到处游说、推广。经过努力，他不仅获得乡镇层面的支持，也最终获得市里领导的支持。

温岭的民主恳谈搞得如火如荼，渐有名气后，政府邀请专家前来指导。一开始，专家们不以为然，认为只是搞形式主义。但现场观摩后，就对他们竖起了大拇指。专家们高度肯定了民主恳谈，“这是温岭独创的新型基层民主形式。”一些教授的评论让陈奕敏很震撼。

“当时只是把民主恳谈作为思想政治工作的一个载体，根本没有意识到基层民主这方面，因为我的本职工作就是做思想政治工作。”陈奕敏对理论问题很有兴趣，喜欢工作之余搞理论研究，但他那时还没有想到自己今后会搞基层民主改革。

陈奕敏想：“民主的发展问题，比思想政治工作肯定要重要得多吧！所以民主恳谈要深化，怎么深化？往基层民主的方向去深化。”

恰在这时，民主恳谈也给政府部门带来了不小的压力，“因为要帮群众办事，需要花钱，政府感到财政压力很大。另外，每个问题提出来，要组成工作组，调查清楚之后去解决，所以要耗费大量的精力。”

陈奕敏决定用民主恳谈来讨论关系公众利益的大事，而不是在小范围、个别群众的问题上耗费过多精力。于是，从2001年开始，民主恳谈从“对话型民主恳谈”深化到“决策型民主恳谈”阶段。

“2002年，我给市委起草一个文件，里面有一句关键的话，‘要让民主恳谈成为温岭市两级政府公共事务决策的必经程序。无论市里还是乡镇，重大事情都要用民主恳谈的方式来解决。”这个时候，民主恳谈已经具有了强烈的参与式民主的性质。

民主恳谈，依靠公众参与，通过讨论、协商，达成共识，从而影响政府公共事务的决策。虽然最终做决策的还是政府，但民主恳谈能够起到很好的修改、完善、补充作用，有时候甚至会把政府想法完全推倒重来。

原来的“暗箱操作”“拍脑门”“少数领导拍板”的决策方式变成了集思广益的“阳光决策”，政府和公众都从中受益匪浅。温岭土生土长的民主恳谈，延续十多年，没有因为政府换届而人走政息。

合法性问题

2004年，民主恳谈获得了第二届“中国地方政府创新奖”。但同时，温岭的基层民主改革也达到了一个高潮。但此时，却出现不少反对的声音。有一些学者认为，重大事项的决策权应该在人大，民主恳谈会只能作为决策的一个程序，它本身并不能决策。

“问题就出在民主恳谈没有合法性。”作为一种草根民主，民主恳谈在体制外的自然生长，是没有法律依据的。要深化改革，就必须将它纳入到体制内。在之后的一年多时间里，如何把民主恳谈纳入体制内的问题，一直困扰着陈奕敏。

于是，陈奕敏琢磨出六条途径，让民主恳谈与基层人大结合，把民主恳谈纳入人大体制。“2004年做尝试，做得很辛苦，很别扭，很不顺。”要把民主恳谈强制纳入体制内，很难推行，几乎没有乡镇愿意和陈奕敏配合。

“当时我迷信学者的意见，但现在想，这些其实都是伪问题。因为民主恳谈属于协商民主，是可以和拥有决策权的人大代议制民主并行不悖、共同发展的。西方政治理论早就提出来，可以用协商式民主修正和补充代议制民主的不足。”陈奕敏谈起这些，颇具理论家的气质。

实际上，民主恳谈不仅没必要被强制纳入人大体制，还能用这种协商式民主激活人大，促使人大发挥本该发挥的作用。

参与式预算

2004年底，“世界与中国研究所”所长李凡到温岭考察，回京后他打电话对陈奕敏说，民主恳谈也可以讨论政府预算。

陈奕敏觉得这个主意很妙。用民主恳谈会的形式讨论预算编制，在人代会上批准，这样还可以推动人大改革，发挥它审查、监督预算的使用，“这样全盘就活了”。政府财政预算不是一个简单、独立的经济问题，它涉及到公共资源的分配。只有公民参与，才能使分配公正透明。

兴奋的陈奕敏立即着手民主恳谈的深化，他一方面拟订方案，给讨论、监督预算的民主恳谈会起名为“参与式预算”，一方面将方案拿到乡镇去推。经过几番波折，“参与式预算”从新河镇起步。

根据陈奕敏的制度设计，政府在编制预算的时候，老百姓可以参加“预算编制民主恳谈会”；修改好的预算案交人代会审查、批准，如果不满意，人大代表五人联名，就可以提出预算修正案，表决出来之后，政府必须要修改预算草案；而且，在付之表决前还有辩论程序。

从2005年做到2013年，“参与式预算”每年都在深化、发展。“我的想法是，迈小步，不停步，年年有进步，最后积累成一大步。”

十多年来，由陈奕敏创建、设计并一手推动的民主恳谈和参与式预算改革，在国内外影响越来越大。2010年，陈奕敏从宣传部理论科调到新设立的温岭市委民主恳谈工作办公室。

陈奕敏觉得，“激发和培育老百姓的民主意识、公民意识就是民主恳谈最重要的意义，一个人一辈子能够做一件大家都觉得有意义的事情，那就足够了。”

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