徐永光十问慈善会

钮小雪

2013年5月29日，无锡，中华慈善百人论坛。

轮到徐永光发言，他开门见山地说：“我不做主持人需要的“炮手”，我是行动者，社会组织改革最首要的是慈善体制改革”。他建议“第一步是民政部应依法对慈善会系统改革下政府令。慈善会就是基金会，但又不执行基金会条例，这是法外开恩。改革就从慈善会改为基金会开始”。

底下有一个疑惑的声音，“这可能么？”

徐永光意味深长地微笑，“哎，有没有可能，我们一起推动啊。”

他在论坛上痛斥当下的慈善体制“不伦不类、人格分裂；不思改革、固守利益；自甘堕落、麻木不仁；拖累行业、伤害社会；再不开刀，误国误民！”

下面喝彩声云涌耸动，在场者各个摩拳擦掌，充满了改革憧憬的浓厚气氛。

论坛结束。云集的在场者很快回到各自岗位，忙起了各自的事情，改革的口号就像一片云彩一样飘过。

像多年前一样，徐依旧是个孤独的行动者。

其实，改革的口号并不是这一次才提出来。

早在2009年，清华大学公共管理学院副教授邓国胜就尖锐地指出“中国慈善会严重影响中国慈善事业的发展。”这一说法在当时的公益圈引起了不小的反响，徐永光也撰文《慈善会按基金会的规章运作大有可为》，呼吁慈善会在体制应该明确自己的定位。《中国社会报》甚至还组织了一轮“谁在阻碍中国慈善事业发展”的笔战进行辩论，但很快被叫停。

2010年第一次举办中华慈善百人论坛，徐永光等人就想设立慈善体制改革的主题研讨，但未获得通过。

改不改革，并不是徐永光一人就能推动，但他多年的疾呼，起码让这个社会保持着某种“痛感”，而且，他有着自己对慈善体制弊病的深入了解，对改革有着自己清晰的路线图，作为“体制内成长”的一份子，其勇气可谓可嘉。

实际上，徐永光的人生履历中曾有两次“走江湖”经历。一次是1998年辞去团中央组织部部长职务，以10万元注册资金创建中国青少年发展基金会，推出中国最具影响力的社会公益品牌“希望工程”。

另一次是2005年初，受中华慈善总会会长范宝俊的邀请，徐永光出任中华慈善总会副会长，任职不到一年便仓皇逃离。

这一年，民政部部长李学举提出召开“中华慈善大会”，徐永光与时任民政部救灾救济司司长的王振耀同任大会组委会秘书长。“民间组织太弱小，所以我要借机为草根组织登堂入室创造条件”。两位秘书长默契配合邀请了100多名草根组织代表参会，一批草根组织代表获得中华慈善奖的殊荣。

会上，徐永光认为“如果把社会看成一张板凳，只有政府、市场、民间组织这三条腿均衡发展，社会才能和谐稳定”，并提出“对于民间组织来讲，要用好的成绩来赢得社会的信任，赢得政府的支持，让民间组织的这条腿长长、长粗、长壮！”

徐永光欲推动慈善总会改革，但中华慈善大会一结束，徐永光就向范宝俊会长提出辞职，理由是：“我的心野了，收不回来。”在后来的媒体报道中，他半开玩笑地解释这一转变：“我这个人，一直是有九分能力只做七分的事情。这一次，实在是能力小于我希望推动的事情。需要知难而退走为上。”

时隔八年，徐永光开始以民间身份向当年这个“知难而退”的领域发难了。

徐永光投身慈善事业25年，几乎伴随着整个中国现代慈善的成长，他是一名行动者，也是一名探索者，还成为被质疑和被拷问者，他的生命轨迹深深地嵌入到了中国现代公益颠簸起伏的转型之中。

让慈善回归民间伴随着他职业生涯的始终。徐永光深切体会到慈善资源的垄断让草根组织缺乏本土“母乳”的培育，靠“洋奶”不是长久之计，而且也面临“断奶”困境。慈善会系统控制着全国1/4慈善资源，通过改革让慈善逐步回归民间，将有助于突破NGO的资源困境，给放开登记后出生的草根组织以生存发展的空间。

这位与共和国同年诞生的公益大佬今年已经64岁，或许在公益一线从业的时间也不会太长了，抱着将慈善回归民间的心愿，有十八大后“政社分开”的尚方宝剑，他认为，向慈善体制开刀，是时候了。

中国财富 × 徐永光

民政部应对慈善会系统改革下政府令

“崔乃夫非常清楚要做一个民间定位的慈善事业”

慈善会作为中国特色的慈善的机制，客观上有着特殊的历史背景，现在来看，它存在的特殊性和历史意义是什么？

中华慈善总会是1994年由崔乃夫（民政部前部长）发起的，当时用慈善的名字还费了一番周折。“慈善”在当时的字典里不是一个正面的表述，最后崔部长还是坚持用“慈善”两字建立了中华慈善总会。

崔乃夫当时对慈善总会的设计定位是很正面的：第一，中华慈善总会没有行政级别和事业编制；第二，机构要和民政部要保持距离，工作人员都在社会招聘，不用民政部的人。崔乃夫非常清楚要做一个民间定位的慈善事业。继任会长阎明复也是朝着这个方向去推动的。慈善总会突出的表现是在1998年洪灾害第一线，在救灾当中发挥了很好的作用。那个时候他们募捐很多，并不是政府硬性规定的，而是凭着救灾一线工作的效果和动员能力筹集来的。

一直到今天，慈善总会也开发了一些好的项目，特别是医疗救助方面一些项目做得不错。同时也帮助了一些草根组织建立基金，还作为接受海外捐赠的一个通道，支持一些民间组织的项目。

后来慈善总会在人事上出了一个比较大的变化，在阎明复担任会长的期间，民政部机构改革，一批分流的人员到了慈善总会。

那时候为什么会进行机构改革？

机构改革是中央政府的部署，要减少政府的编制人员。民政部政府机关一批提前退休人员安排到了慈善总会。这就完全改变了崔乃夫会长关于慈善总会不用民政部人员的初衷。慈善总会是民政部管的，缺乏独立性，崔乃夫会长和当任的阎明复会长的个人意志无法抵挡政府的意志。

当时其他官办慈善机构也受到分流的影响了吗？

我觉得比较典型的是在中华慈善总会，地方慈善会我不了解，其他机构不是很典型。

机构人员分流后，慈善总会发生哪些变化？

这肯定会影响团队的建设与发展。分流来的人员有政府工作经验多少也会带有一些政府的工作的习惯。而且，从事慈善事业应该是个人的选择，政府这样往慈善机构分流人员，本身就是个问题。

地方慈善会以权谋捐为政府敛财

与中华慈善总会相比，地方慈善会现在的问题是什么？

在一般的情况下，中华慈善总会还没有从民间筹款给政府花的问题，大灾时期代表政府收取救灾捐款例外。一些跨国公司喜欢中华慈善总会这个招牌，而且通过中华慈善总会项目可以覆盖全国。所以，慈善总会接受的项目捐赠，尤其是在药品捐赠方面的数量很大，其捐赠数额就是这么上来的。平心而论，中华慈善总会的管理比地方慈善总会还要规范一些。在培育自己的项目方面，有的做得不错。问题归问题，如“尚德发票门”事件我给的判断是“垄断危机”，项目太多了，没有尽到监管责任。

地方慈善会的政府色彩、以权谋捐的现象则比较普遍。一些慈善会直接就设在民政部门，一套人马两块牌子。还有的是地方政府当局直接把慈善会作为自己的钱袋子，以权谋捐，解决当地的扶贫、医疗救助、教育等公共服务资金短缺问题。前些年很多地方搞慈善风暴，按照企业的营业额定捐款指标进行摊派。这种做法直到今天还在“流行”，对政府来说很“爽”，对慈善事业破坏性很大。

在你看来，影响地方慈善会不独立的主要因素有哪些？

地方慈善会的建立主要有三个力量。一个是地方民政部门，通过慈善会来筹集捐款，解决民政本身业务范围内的一些投入不足；二是地方政府的主政者，通过慈善会解决当地公共服务领域的投入不足。上述情况就属于把慈善会变成政府从民间圈钱的工具。第三个是一些当地的退休政要，发挥余热，利用余威和影响力募集捐款，做一些比较传统的扶贫济困项目。后一种主要不是独立性问题，是专业性不足和资源分配问题。

地方慈善会的监管机制如何呢？

慈善会本身主管单位和审批单位都是民政部门。因为很多地方是民政部门自己办的，甚至是民政系统领导兼任慈善会领导，花钱要民政局长签字，所以监管实际上是缺位的。有些地方慈善会的领导，原来是市长、副市长，书记、副书记，来头比民政部门的官员还大，叫他怎么监管呢？这时候监管也是缺位的。不出问题则罢，出了问题指望管理部门依法秉公处理就难了。

“国营慈善已经失去了存在的理由”

在你看来，慈善总会这样的体制发展到今天带来了哪些问题？

对慈善会最大的一个质疑是，它注册的是一个社团，但做的是公募基金会的事情，又可以不执行基金会管理条例。因此在内部的治理上，它的自由度很大；公开透明的要求也不严格，不如基金会要求那么高。资源流向，总体上是由民间流向政府，这是慈善资源的逆向流动。另外一个问题就是专业化水平比较低。

之前有学者认为，慈善会是阻碍慈善事业发展的最大障碍。你同意吗？

慈善会最大的问题是资源垄断。全世界都有国营企业，唯独中国有国营慈善。这种体制从政府派生出来，有其存在的客观历史背景，现在政府那么有钱了，还从民间“敛财”，已经失去了存在的正当理由。2011年，全国县以上慈善总会有1923家，吸收了四分之一民间捐款，加上2000多家县以上红十字会，1000多家有政府背景的公募基金会，垄断了社会98%的慈善捐赠资源。民间资源被政府虹吸殆尽，让草根组织根本无法生存。官办慈善背后的权力因素，导致内部存在治理缺陷，对外缺乏公开透明、政府监管不力，慈善行业的公信力危机从根本上讲就是官民不分的慈善体制惹的祸。

我觉得政府应该拿出比当初出售国营企业更大的决心，放弃国营慈善套路，退出慈善资源垄断。

但这很难。慈善会与地方政府是利益共同体，多数公募基金会则与政府业务部门是利益共同体。公募基金会资金的使用主要都是通过政府系统，为政府拾遗补阙。与国外慈善捐赠主要来自个人不同，目前中国的慈善捐赠主要来自企业，企业一般喜欢给有政府背景的慈善机构捐款，而不是选择草根组织。这就形成了政府、官办慈善和企业捐赠人的利益“铁三角”。改革需要打破这个利益“铁三角”，突破固有的路径依赖，更是难上加难。

“不改革不仅会乱，而且已经在乱。”

在你看来，慈善会系统应该如何改革？

第一，慈善会体制改革，第一步是改成慈善基金会让其有法可依，如上海慈善基金会，就是按基金会法规制度运作的。中华慈善总会挂着“5A级基金会”的牌子，又可以不执行基金会条例，这怎么说得过去？

我给一些地方慈善会做咨询，建议改为基金会后，有两个方向可以选择。一是成为联合劝募机构。实际上是在90年代，中华慈善总会就已经成为联合劝募国际的会员。联合劝募国际希望中华慈善总会和地方慈善会能够走联合劝募的道路。联合劝募就是为当地的公益服务机构、草根组织募集资金，募到的资金归他们使用。慈善会如能按照国际联合劝募的规则，把募集来的资金主要用来支持民间慈善组织，岂非民间之福？

同时还可以借鉴社区基金会的模式。在美国，社区基金会和联合劝募基本上在每个城市都有，相当于美国每个城市有两个公募机构。联合劝募面向公众和企业，为草根组织募集资金。社区基金会有点类似于公益信托基金会，很多是为富人服务的，为个人、企业或家族管理公益信托基金，然后根据双方的协定来使用这笔基金。捐款人自己不需要专人管理和理财，由社区基金会托管。美国旧金山的硅谷社区基金会就管理着两三百个总计15亿美元的公益基金。慈善会改为基金会后，完全可以把自己变成兼有联合劝募和社区基金会功能的新型慈善机构，改革具有广阔的创新空间和发展潜力。

现在的慈善会系统改革是外部缺乏压力，内部缺乏动力。面对政社分开的顶层设计，民间应该如何官民互动，共同推动慈善体制的改革呢？

所谓官民共治，首先，慈善会应该有法可依，民政部也应严格执法。我为何建议民政部下政府令？就是要督促慈善会依法改制，改为基金会。不改可以，取消公募资格。现在，社会各界、媒体对慈善体制改革的呼声很高，应该说，球已经踢到了慈善行业这边来。改还是不改？自觉改还是被动改？到底怎么改？这是慈善行业，每一个慈善机构都必须回答的。没有政社互动，没有慈善行业的积极回应，慈善体制的改革前景堪忧。如果慈善行业继续被动下去，甚至抗拒改革，只有等着被社会抛弃，也许只有置之死地而后生一条路了。

现在提出对慈善总会开刀，你觉得这个时机合适么？

合适啊，十八大后中央态度非常明确。政府要求行政体制改革，简政放权，政社分离的目标都提得很清楚了，所以就没有什么时机的问题，只是主动改还是被动改的问题。

民政部对慈善会改革下政府令，不需要新的立法，因为已经有基金会条例，现在法外施恩的体制不改变只会给整个慈善添麻烦。

其实现在我们也看到，政府也在逐步推进社会组织的改革，但是社会组织的改革跟政府的维稳目的时常是存在博弈的，这个矛盾怎么解决？

这需要各方面的努力。行业要努力、要自律，让政府知道其实不是给政府添乱，是在协助政府减少社会的矛盾。政府也要了解这些社会组织的发展，哪怕是维权活动，只要是有组织、有秩序的就是一种博弈。如果没有这些社会组织，反而可能出现暴力的、无序的对抗。

改革在自上而下的落实过程中必然会涉及到利益再分配的问题，有相当大的阻力，应该怎么样去减少这个阻力呢？

李克强总理说，改革需要壮士断臂。对于慈善体制改革而言，是政府不要与民间争夺慈善资源。过去卖国企是甩包袱，现在的慈善体制改革是割肥肉，难度之大，不言而喻。改革就是一个迫不得已的选择，官办慈善背靠政府觉得很好，完全独立还不知道怎么活，改革后对慈善组织的能力和专业化要求会更高。但不改革就只能置之死地而后生。慈善组织应该承担社会责任，不能为了一个机构自己的利益牺牲大局，到了不见棺材不落泪的地步实在很可悲。

不过，也有人担心政府一下子放权，社会组织自主会引发混乱。

回答这个问题，我们先讨论不改革会不会乱？我看，不改革不仅会乱，而且已经在乱。因为慈善还是政府控制，政府办的，乱就是给政府添乱。政府因为怕乱，只好保护那些问题机构，造成慈善的溃败，发展下去，就可能酿成大乱。

让慈善回到民间定位，保持独立性，与政府拉开距离，也许会有一个混乱期，但这不可怕，与其说是乱，还不如说是活跃。民间属性的慈善有法律规制，政府监管，舆论监督，行业自律，公众自主用脚投票，自会走上公开透明、公平竞争、优胜劣汰的道路，不会越办越差，只会越办越好。慈善一旦被权力劫持，上述一切规则都失灵了。今天，慈善这点事总搞不好，令人纠结，不正是该民间做的不让民间做、不该政府做的政府抢着做、该政府做的政府又不好好去做造成的吗？