特殊的慈善会机制

寻找这一问题的答案或许还得从慈善会的出生说起。慈善会是特定历史时期下所建立的慈善机制。

慈善会这一形式在清末民国时期就出现了。上个世纪50年代，中国社会体制发生巨变，大陆实行社会福利国家通包下的计划经济制度，包括慈善会在内的各类慈善组织和社会组织被国家取缔。“慈善”一词甚至在“文革”时期被彻底否定。

1993年，吉林省慈善总会作为中国第一家省级慈善会成立，组织性质是社会团体，1994年，中华慈善总会以全国性社会团体的身份在京成立，慈善总会在创立选择名称时，没有选择带有政府行为色彩的“社会福利”，而是选择了“慈善”。这一命名以及中华总会的成立，向全社会发出了一个“慈善”政策放开的积极信号。

随后，全国各省，都开始着手成立各自的慈善会，各市、县、乡镇、村慈善会也纷纷建立，覆盖全国的慈善会系统基本建立。这时的慈善会主要由各地民政部门主导，民政部门专职或退休人员担任主要领导工作。广义的“慈善会系统”不仅是叫做“慈善会”的社会团体，还包括以“慈善会”为名称的社会团体、事业单位和基金会。

曾担任中华慈善总会副会长的徐永光告诉记者，1999年前后，慈善总会出现过大规模的人员调整，民政部机构改革分流的人员进入慈善总会。这一变化在他看来，为慈善会的团队带来了深远的影响，身份关系更加复杂。

在这套庞大的系统下，专职人员被分为三类：社会招聘、事业单位编制和公务员编制。2011年，中民慈善中心曾对于全国30家省级慈善会进行调研—30家慈善会中，29家慈善会会长和理事长均为现任和曾任国家公务员，剩下的一家因换届空缺。其中，退休国家公务员19名，现任国家公务员共10人，在行政级别待遇上，享受省部级待遇的25人，厅级待遇4人，这一数据从一个侧面反映出慈善会历史渊源对现今慈善会治理结构的影响。因此，各地市慈善会在运作机制上多少会表现出政府行政工作的特点，如筹资管理上大多沿袭传统的动员体制甚至发文到相关单位制定认捐。慈善会组织建设一般与相应政府级别相对应，下级慈善会一般为上级慈善会的团体成员，

因为和民政系统的密切关系，类似“慈善一日捐”的政策倡导也在地方慈善会屡见不鲜——“倡导干部、职工每人自愿捐赠1天的工资；企业单位自愿捐赠1天的利润；行政事业单位自愿捐赠1天的工作经费。”

实施过程中，“自愿”难免就成为“摊派”，捐款难免成为政绩工程。以至于在今年广东省“扶贫济困日”到来之前，不少地方政府下发了明令禁止摊派的文件。

是官还是民？

难分政府和社团关系，随后带来既然是“运动员”，又是“裁判”的混乱关系。

一份《2012年度慈善会系统发展报告》指出，慈善会系统从成立之出与政府联系紧密，在整合资源上具有先天优势，同时也丧失了一定的独立自主性。一方面，慈善会开展的项目有一半是以直接“发钱”提供现金资助形式，项目形式和内容单一化，难以满足多样和多元社会需求。

另一方面，由于慈善会系统的组织与政府关系紧密，导致政府监管、行业自律两个维度的制约机制效力难以保证，同行业其他组织一样处于政府被动监管状态，在公众问责时，慈善会系统的组织回应往往陷入被动局面。

而在徐永光眼中，“政府垄断”更严重的影响是，造成中国慈善行业的生态危机，政府掌握太多资源，“既当规则制定者，又当运动员，还当裁判员”。

2011年11月，徐永光在一个名为《中国慈善体制改革路线图》的演讲中，公开表示，“中华慈善总会发票风波”是一个垄断危机。“中华慈善总会秘书长刘国林接受中央电视台采访的时候，说我们一年开出去4万张发票，我们只有40个工作人员（退休人员）。我们一年开出4万张发票，怎么管得过来？”。徐永光愤愤地说：“资源多到了这个程度，而我们的草根组织是无米之炊。”

49岁的刘佑平也清楚地看到慈善会体系目前存在的问题。

“现在专业人才不够，专业化程度不够。他们可以想做事，就是没有特别大的起色，历史包袱太重了。一个是承载了老百姓太多的期望，行业太多的期望，能力不够；二是背了民政部政社分开的压力，帮了政府的忙，害了自己。”

2013年5月，北京中民慈善大楼，刘佑平顶着一头蓬松的花白头发，带着浓重的湖南口音对记者说道。他现在的身份是中民慈善捐助信息中心理事、副主任，中国慈善联合会副秘书长、长沙市慈善会副会长。

不过刘佑平认为，慈善会系统背靠政府只是一个表象，实际的情况更为复杂，接受政府资助、由政府退休官员担任负责人都不能作为判断慈善会不独立的标准，是否能按照自己的价值使命独立运行才是关键问题。在他看来，慈善会并不需要为独立而排斥政府的官员和资金，只需要做到两条：一是作为独立法人依法行事，二是吸引更为多元、跨界的人才。

“我们不能凭此判断要去行政化，认为政府的公务员不能同时兼职。我们的体制跟西方体制完全不同，所以不能用结果去进行比较，不然就会出现很多误伤，如果斩断跟政府的联系，不要政府资助，也会死掉。”刘佑平说。

对于政社分开中的人员分流，他摆了摆手，不愿意多谈，“我也是其中一员，我们内部看不清楚，最好让别人说。”

据中民慈善中心调研过的30家慈善会资料显示，这些慈善会的行政成本基本都控制在1%以下。2011年，中华慈善总会首次公布人员薪酬水平，年薪仅4万元。表面上的低工资、低成本，实际上则是在政社不分的体制下，将人员和管理成本转移给了政府。

是社团，还是基金会？

2013年5月9日，民政部网站公布了2012年度基金会、非内地居民担任法定代表人的基金会的评估等级，其中5A级基金会11家，中华慈善总会获评5A级。

实际上，早在2008年中华慈善总会就已经被评为5A级基金会。“你进了中华慈善总会，你就会看到写着“5A级基金会”，这很奇怪，怎么写着基金会呢？”徐永光指出，将中华慈善总会评为基金会是民政部法外开恩的做法。

徐永光所言的“法外开恩”，实则是慈善会只需要参照《基金会管理条例》的标准执行，而作为社会团体性质的慈善会，却拥有一般社团所不具备的“公募权”，享受公募基金会的待遇。

因为可以公募，于是大量民间善款流入了政府的口袋，由政府操盘。徐永光认为这种状况很奇怪，因为“世界上都是政府花钱购买民间组织的服务，中国正好倒过来，是民间出钱购买政府的服务。”

徐永光指出，在现行慈善会体系下，捐款人看不到自己的捐款流向，受惠人甚至受惠地区的政府，也看不到这些来自民间的捐款，“他们看到的全是政府项目，全是政府在花钱。”更不用说无法扶持当地草根机构在地方工作。

刘佑平在地方慈善会做培训的时候，曾与某地方慈善会领导辩论一番。地方领导认为，地方政府拿了地方慈善会的善款，也是为社会做服务，既然目的一样，是无可厚非的。刘佑平告诉他，虽然目的一样，但善款使用需要对捐赠人负责，捐赠人是不会同意的。两人为此争论不休。

不透明的官办NGO

至今，在慈善会的官方网站上，公众也只能看到2011年度的工作报告，以及2010年之前的审计报告。《基金会管理条例》规定基金会理事会应该每年召开两次，理事人数应为5-25人，其中领取报酬的理事不得超过三分之一。而慈善总会的章程规定为理事会每年一次，总会的理事人数共有94人，常务理事25名，其中有13人领取薪酬（信息来源《2011年中华慈善总会年报》）。

中华慈善总会于2011年曾向媒体公布要投入3000万建立信息公开平台，但两年过去，官网仍然是“筹备阶段”，信息公开一栏也只有捐款明细。在前不久召开的“中华慈善总会第四次代表大会”上，总会再次承诺，将会针对官方网站薄弱的情况，着手对现有网站进行优化、升级，并积极筹备新的官方网站。

在《2012年度中国慈善透明报告》中，“公益慈善组织透明度TOP100”年度透明指数的评分中，慈善会仅占10个席位，这一总数仅仅占全国慈善会系统总量的0.55%。慈善会整体信息透明度状况不佳，距离公众对慈善组织和项目信息公开透明的期待相距甚远。

虽然地方慈善会正在逐渐改革，但令令基金会中新网CEO程刚颇感失望的是，中华慈善总会至今没有任何变化，不仅在信息公开的机制上没有任何改变，甚至连主页网页也经常打不开。作为致力于基金会透明度及行业自律的专家，程刚对于慈善会相关信息了解也依旧停留在局外。

慈善会的改革

而与信息透明化程度的增长速度相比，近年来慈善会系统接受的捐赠增长颇为可观。

据《中国慈善会发展报告》显示，近5年来，慈善会捐赠接受总量整体呈现稳步上升姿势，近两年更是达到全国捐款总额的四分之一左右，2011年全国慈善会系统接受捐赠物资总额达203.89亿元。仅中华慈善总会的捐赠收入就高达65亿元，上亿元的巨额捐款中，药品捐赠占了绝大多数比例，仅格列卫、易瑞沙、特罗凯和多吉美等药品捐赠额就达到59.01亿元。“慈善医疗阳光救助工程”的募集总额达2.47亿元，这两项就占据年度捐赠收入的94.32%。

由于缺乏项目运作的透明性，坊间一直流传着对赠药项目的质疑，争议最大的是“格列卫”援助项目，该项目实施“买三送九”政策，即患者购买三个月，送九个月。实际上，购买三个月的药品费用便高达8万元，并非所有“买三”的患者最后都能得到“赠九”的资格，捐赠方式不仅手续繁杂，而且审批过程不透明，也曾有媒体披露过绍兴亿万富翁骗取价值高达50多万药品的事例。

由于中华慈善总会和下属会员单位关系错综复杂，在记者的调查过程中，不少业内人士直言，慈善会是个相对封闭的系统，外人很难深入，而且，每个地方的情况都不一样。

目前，获得业内人士一致认可的上海慈善基金会，从1994年诞生之日起就以基金会的运作方式运行，在国内的慈善会体制改革中走在前列，曾连续两年被福布斯评为中国最透明的25家基金会之一，正在尝试做联合劝募的探索。

但基金会秘书长方国平坦言，对于地方慈善会，政社分开的改革仍然在缓慢进行，慈善会同样面临着人才难求的问题，没上海慈善基金会成立之初，因人才难觅，政府提供了15个事业编制，在政社分离的要求下，这15个事业编制将随相关人员的退休而消失。但没有了事业编制，慈善组织工作人员待遇低，人才依旧是问题。所以上海慈善基金会下属的17个区县慈善会中，依旧有才会出现反聘政府官员或者民政部领导兼职慈善会负责人的现象。作为基金会的慈善会从业人员的社保和各方面制度都仍然需要政策性的突破，在方国平看来，仍然需要民办事业单位与官办事业单位一视同仁的顶层设计。

在刘佑平看来，慈善会的改革必须和整个社会体制、政治体制的改革相关联，不能抽离开来谈改革，“慈善会的改革需要基本制度的保障，否则再好的改革设计，都有可能让部门利益和小集团利益会断送改革。”

他指出：“一个最简单的改革就是，政府放开，让他乱，乱才起色。向三十多年前的市场经济改革学习，放开组织，放开所有束缚，让市场做出选择。无论是官办还是民办，一律把它放在市场的公平环境下，相信市场自我的调节能力，组织自我会优胜劣汰。”

（本刊记者王辉对本文亦有贡献）