浅谈WTO《政府采购协议》中的采购实体

王艳

摘 要 为加入世界贸易组织的《政府采购协议》（GPA），中国一直在以建设性的态度参与谈判，在谈判过程中所遇到的核心问题就是应当将多大范围的主体纳入政府采购的采购实体中去。在谈判阶段，中国仍然应当谨慎处理，在实现对外开放程度的同时，更要注重本身权益维护及国内产业的保护。

关键词 政府采购 采购实体 出价清单

早在2001年中国加入世界贸易组织之初，中国就承诺将加入WTO《政府采购协议》（Government Procurement Agreement，即GPA），政府采购市场的开放，将使中国的对外开放程度进一步提高。同时，旨在促进政府采购市场的开放、扩大国际贸易以及提高国际贸易的自由化程度的《政府采购协议》作为《WTO协议》附件4项下的一个诸边协议之一，区别于《WTO协议》前三个附件中的“一揽子多边协议”，只对接受的成员方产生相应的权利义务。政府采购虽然属于贸易范畴，但是区别于一般的贸易往来，具有一定的行政色彩，截至目前，GPA共有包括美国、加拿大、瑞士、日本等的14个缔约方，其中欧盟27国作为一个整体参加该协议。

中国的政府采购制度起步较晚，由于中国经济发展不平衡、经济发展水平同发达国家相比较低等现状，中国在加入GPA谈判过程中提交的出价清单也必须考虑如何在开放国内市场的同时保护本国产业。2007年12月28日，中国向WTO递交了加入GPA的申请以及第一份出价清单，这不仅标志着我国加入GPA谈判的正式启动，同时也意味着政府采购市场国际开放与自由化进程的加快。经过两年多的谈判，中国在2010年7月9日递交了修改过的出价清单，并于2011年11月30日向WTO提交所承诺的第三批出价清单。相比较于前两次，第三次清单中北京市、上海市、天津市、江苏省和浙江省5个次中央级政府的171个实体首次被纳入其中，建筑业的准入门槛有所降低，但国有企业仍被排除在外。

回顾中国加入GPA的近4年谈判历程，中国对于出价清单的修改一直是多方关注的焦点，而这其中牵涉到的一个非常重要的问题就是中国政府对于“采购实体”的开放程度。本文对《政府采购协议》中的采购实体做简要介绍，并分析中国的做法和对策。

一、《政府采购协议》中规定的采购实体

在2006年12月， WTO采购委员会通过了对《政府采购协议》1994年文本进行了修订。根据文本中第一条“概念说明”中第（n）项的规定，“采购机构”指包含在各缔约方附录1下附件1，2或3中的机构。也即，在加入该协议时，各方应提供一份采购实体（即采购部门或组织）清单，归入协议的附件一。同时，在该文本的第二条“适用范围”的第4款中，则又对这一问题做了解释。第4款规定，各缔约方应当在附录1的附件1、2、3中分别列明由GPA所涵盖的“中央政府采购机构”、“下级中央政府采购机构”（或称次级中央政府，也即一般理解的各级地方政府）以及“其它采购机构”。

众所周知，至今GPA缔约国并不多，其中一个很重要的原因就是对让渡和丢失国家主权的担忧。目前GPA协定加入国不多，且以发达国家为主，为了消除发展中国家失去采购主权的担忧，GPA允许成员方之间通过谈判确认政府采购实体、产品和服务清单。因此，GPA试图通过允许成员方通过谈判来确定本国所开放的政府采购实体、产品和服务方式等，以缔约国自己承诺的方式来确定GPA在该缔约国所适用的范围。

基于此，各GPA的参加方所给出的“中央政府采购机构”、“下级中央政府采购机构”和“其它采购机构”的名单也各不相同。例如，美国在其出价清单附件1中一共列明了79个采购实体，这些采购实体主要包括美国的中央政府如农业部、商务部等机构以及联邦住房抵押贷款公司等美国国有的大公司；附件2中，则将美国各州政府适用GPA的部门列举出来；附件3则涵括了诸如西部地区电力管理局、圣·劳伦斯航道发展公司等的“其它采购机构”。

通过对美国出价清单附件的分析，可以非常明显地看出附件1、2、3的三种采购实体之间层级的区别。而在每一份附件中，也分别对这三种不同类型的采购实体适用GPA所需要的门槛价做出了规定，GPA的适用与否也大致可以通过门槛价和采购实体的筛选来进行区分。

二、中国出价清单中的采购实体

2007年中国向世界贸易组织提交了首份出价清单中列明了50个采购实体，其中包括外交部、商务部、中国人民银行、海关总署、国家税务总局、国务院法制办公事、国务院研究室等部门。这份清单提交之后，中国与缔约各国展开了艰难的磋商过程。由这份清单的构成可以大致看出，中国的初步出价清单中并未包括如GPA文本中所规定的“下级中央政府采购机构”以及“其它采购机构”。对比美国的出价清单，可以这样认为：中国的首份出价清单仍然将采购实体局限在“中央政府采购机构”。

这份出价并不能够满足其他缔约国对于中国开放政府采购市场的预期。因此，在2010年7月9日，中国提交了修改后的出价清单。在这份出价清单中，中国列明了GPA文本第二条第4款所规定的附件1、2、3，但是在其中对附件2所要求的“下级中央政府采购机构”并未列明。这份出价清单对于上一份的改动是显而易见的：在附件1中，将原有的中央政府采购机构扩大到了61个，而在附件3中，则新加入了诸如新华通讯社、中国科学院、中国银监会、证监会、保监会以及全国社会保障基金理事会等不属于“中央政府采购机构”的部门，共计14个。与此同时，中国在出价清单中所设置的门槛价也有所降低。

关于中国的第二次出价清单，争议的焦点主要集中在出价清单中采购实体是否应当列明各级地方政府以及国有企业。然而，关于附件2中关于列举“下级中央政府采购机构”问题，各GPA的参加方的做法也略有出入。例如，加拿大就将全部的次级中央实体列入采购实体，而美国只列举了部分，对于新加坡和中国香港等面积较小、行政区划设置中没有下级中央政府概念的国家和地区来说，则直接在附件2中说明并无符合条件的采购实体。

2011年11月30日中国政府所承诺的第三批出价清单提交至WTO，清单显示，北京市、上海市、天津市、江苏省和浙江省5个次中央级政府的171个实体首次被纳入其中，建筑业的准入门槛有所降低，但国有企业仍被排除在外。而对于国有企业，GPA并未明确规定国有企业是否可以属于或者不属于采购实体，具体问题还将在谈判中进一步解决。而这也肯定不是中国政府的最后一份出价清单，而中国何时能够加入GPA也不确定，一切将取决于各方艰苦的谈判进程。

三、未来中国针对采购实体范围的对策分析

中国加入GPA的谈判仍在继续，对于采购实体涵盖范围的争执也在不断进行。目前，中国下一步出价清单的内容还不甚明了。无论如何，面对国际上要求政府采购市场开放的巨大压力，中国在出价清单中将采购实体的范围一步步扩大势在必行。然而，面对压力，结合中国的具体国情，在此过程中，仍然有许多问题值得注意。

首先，附件2中的“下级中央政府采购机构”对于中国来说，应当仅指省一级政府。按照美国欧盟等缔约方对中国的要求，在GPA文本中规定的“下级中央政府采购机构”指地方各级政府。然而事实上，在GPA的各参加方中，“对于次级中央政府，现有成员国大多根据GPA协议之用此与本国宪政体制仅将其定位于中央政府的下一级政府而非各级政府”。而在GPA的所有参加方中，仅有法国等少数几个国家，在加入GPA时将各级地方政府纳入采购实体。

其次，对于央企等国有企业，在加入GPA时的纳入方式应当慎重决定。出价清单附件3中的“其它采购机构”事实上也是谈判中余地最大的部分。因在这一方面，GPA并无直接明确的规定，而根据WTO的协议所提出的标准，“为了政府的目的”和“政府的控制和影响”成为国有企业是否应当列入出价清单附件3的考量标准之一。这种标准本身就是含糊的，不确定的。而在加入GPA时过度扩张采购实体的范围，等同于开放了更大的国内市场，在我国市场经济还不成熟的情况下，无疑将会对国内产业带来消极影响。从GPA实践来看，无论发达国家成员还是发展中国家成员的政府采购市场开放都是渐进有序进行的，如加拿大、日本、韩国、我国香港地区等基本上都是在本国或本地区成长为完全市场经济后才加入GPA，此前这些国家或地区根据本国或地区经济发展要求，都事先确立了较完善的国内或地区法控制准入的行为准则。

最后，应当理顺国内政府采购市场以及政府采购相关法律法规同GPA之间的关系。目前，我国的《招标投标法》和《政府采购法》对于政府采购的相关规定都与GPA的文本有着一定的出入。例如在《政府采购法》中，就并未将央企列入采购实体的范畴。在国际谈判时应当以国民经济发展的整体利益为基准，但是具体到实践中，我国还有很长的路要走。

加入WTO《政府采购协议》是一把双刃剑。“在当今世界，政府采购市场是最肥的一块肉，近年来，相当多国家的政府每年的采购规模约占国民生产总值的10%至15%。”加入GPA，对于中国来说，同样可以面对更加广阔的外国政府采购市场。然而与此同时，由于中国自身经济发展中依然面临着种种问题和挑战，过度开放本国市场对本国产业必然会造成冲击。因此，在谈判阶段，中国仍然应当谨慎处理，灵活应对。

参考文献：

[1]郭佩霞，朱明熙.GPA视野下的市场开放与保护[J].云南财经大学学报，2010（4）62.

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[3]安宁.浅析WTO政府采购协议[J].商场现代化，2010（18）：103.

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[6]肖北庚.<政府采购协议>成员国次级中央实体出价规律与我国对策[J].政治与法律，2011（1）：110.

[7]张家瑾.有关我国GPA出价清单问题的探讨[J].中国政府采购，2010（5）：29.

（作者单位：河南大学马克思主义学院）