完善我国的行政奖励制度

郑雅尹 欧麦尔·木合麦提 刘振宇 方超

从“苏湘渝系列持枪抢劫杀人案”中，我们看出悬赏的奖金总数已经达到225万，并且因为犯罪嫌疑人是在不同省份作案，各省发出的悬赏奖金不一，这里至少有两个问题可以思考，如果有民众提供线索使得嫌疑犯落网最终破案，那么受奖者是否可以得到这累积的225万？如果不能那么线索提供者是否可以选择奖金最多的省份公安部门提供其所掌握的线索，那么不停省份之间的公安部门如何合作，或者给予奖金？其做法的合法合理依据在哪里？ 从此案中，我们也可以看出行政奖励制度存在的严重问题。不同地方给予行政奖励的法律依据混乱，行政奖励没有制度化，也没有体系化，这可以从理论和实践两个方面来分析行政奖励存在的问题。

理论研究的成熟可以使得一制度不仅在学界获得发展，更能在司法实践中解决具体问题。而理论研究的成熟需要理论界形成共识，或者通说。“通说在多种法解释中，具有支配地位，通说就是—不得已的—‘准法” ，通说可以为实践通过理论支持，通说机制在一定程度上还承担了完善法律秩序的功能。但是，我们在行政奖励中的现状是，学者对行政奖励的研究少，研究不深入、不系统，各个研究者之间还存在很多的分歧。这样的现状直接导致的结果是对于行政奖励的研究不成熟。

和理论上行政奖励的不成熟交相辉映的是实践中的制度缺失。制度的缺失具体表现在两个方面，一是在行政奖励的立法中，涉及行政奖励的法律法规多，但是不体系，对奖励的具体实施方面的规定缺失。这也直接导致实践中的另一个问题，就是实施的错乱，实施奖励无原则，名目多而滥，行政奖励没有规范化。

行政奖励不管是对于行政主体来说还是行政相对人来说，可谓一种双赢的制度，通过实施行政奖励，行政主体可以更好更高效的完成行政任务，行政相对人可以从行政奖励制度中获得利益。行政奖励的过程一般是首先由行政机关设立奖励，之后依次是奖励的提出，奖励的审查批准，奖励的公布评议和奖励的授予，这样一个完整的行政奖励实施过程。对行政奖励的完善也需要把行政奖励看作是一个过程，在这个过程中完善。限于学识以及本文篇幅的有限，我们提出以下三点建议：

（一）明确行政奖励的对象和原则

大体而言，行政奖励的对象是行政相对人，即对行政主体实施行政职权完成行政任务提供帮助或者有重大贡献的行政相对人。但是这样一个描述是存在很大的判断空间的，在实践中给操作带来不确定性，从而给行政主体留有很大的裁量余地，而对于行政相对人来说这是不利的。从完善角度来说，需要明确行政奖励的对象，这在立法之中就需要给予确定。我们认为，对社会、集体、他人有重要贡献，乃至作出牺牲的；在本职工作中取得显著成果的，或者有重大贡献的；模范守法的；积极协助执法或参与民主管理的 ；牺牲局部、个体利益以保全整体即国家、公共利益的等等做出这些行为的行政相对人都可以获得行政奖励。

另外，作为一种制度，行政奖励行为的实施被规范，行政奖励不能是无原则的实施，需要遵守一定的原则。以我们之见，至少有四个原则在行政奖励实施中是需要遵守，在立法中需要明确：首先是依法奖励原则，奖励的实施需要有法律规范上的依据；其次是公平原则，奖励的实施必须是公平公正的；再次是公开原则，行政奖励的实施必须是透明公开的；最后是物质与精神奖励相结合原则。对象和原则明确的前提下，行政奖励的实施将变得清晰，在“苏湘渝系列持枪抢劫杀人案”中就不会出现这么多数额不一的奖励。

（二）完善行政奖励规范

这是和上述建议是息息相关的，对象和原则的明确、确定需要在法律上来具体规定，只有这样行政奖励才能从制度上获得保障。但是完善行政奖励规范并不仅仅局限在明确奖励对象和原则，而是在制度层面对行政奖励制度的确认。我国法律中并不缺乏对行政奖励的规定，但规定的简单化和抽象化，程序的缺失才是问题的关键。所以完善行政奖励规范，需要从此处着手，将有关行政奖励的规范体系化和具体化，增加奖励程序的规定，真正做到行政奖励具体实施中“有法可依”。

在现有有些法律、法规中还有另一个比较突出的问题，就是行政奖励还只是行政主体的权力，而不是行政相对人的权利。在法律中没有规定行政机关没有实施行政奖励的责任规定，对行政相对人实现奖励权利约束行政权力的内容也少有规定。这对相对人来说是不利的，在完善之中，需要对行政相对人在行政奖励中的权利做出规定。

（三）确立行政奖励救济

作为一种具体行政行为，需要有救济途径来保障相对人的权利。对行政奖励中的权利侵害提供救济，在理论上说是没有困难的，根据我国《行政诉讼法》的规定，行政诉讼审查的是具体行政行为的合法性，行政奖励作为一种具体行政行为，是可以通过司法路径获得救济的。但是因为行政奖励理论的不成熟，现实中也很少出现这样的案例，行政奖励是一种新型的行政管理关系，是现代法治行政的产物，加之行政奖励是授益性行政行为，不是负担行政行为，所以我们认为，对于行政奖励的救济路径应该多样化，而不仅仅局限于行政诉讼，诉讼只能是作为最后的手段，在之前应该是以行政机关与行政相对人之间的协商、调解和非诉纠纷解决机制等路径为主。总之，不管如何，在行政奖励中需要确立救济路径保护行政相对人的权益。

注释：

此案最终结果是重庆的公安部门侦破，由重庆的公安和公安部给予线索提供者奖金.

黄卉.论法学通说[J].北大法律评论， 2011， 12卷，第2辑：339.

崔卓兰.行政奖励若干问题初探[J].吉林大学社会科学学报，1996（5）.

（作者单位：华南理工大学法学院）