现代大学制度视野中的高校去行政化改革

陈相明　谢凌凌

[摘要]行政化是中国大学因缺失现代大学制度而呈现出的一种病象，“去行政化”只是中国大学组织变革的行动思路或改革过程，本身不足以构成大学改革的行动方案。理性地看，这种“去行政化”的大学组织变革更应强调根本性的制度更新，当以建设现代大学制度为目标和旨归，以防止掉进“为去行政化而去行政化”的认识与实践误区。着眼于建设现代大学制度，大学系统的“去行政化”改革有必要从外部制度环境和大学组织管理两个层面展开，从组织职能、权力结构、管理方式和组织文化等方面进行全方位的“去管制化、趋学术化”重构，在努力建构大学自治、学术自主、行政服务之制度框架的基础上矫治大学内外部的行政化体制弊端。

[关键词]去行政化 现代大学制度 大学自治 学术本位 行政服务

[作者简介]陈相明（1964- ），男，江西鄱阳人，景德镇陶瓷学院人文学院，副教授，研究方向为公共事业管理。（江西 景德镇 333403）谢凌凌（1981- ），男，湖南凤凰人，广西财经学院管理科学与工程学院，助理研究员，博士，研究方向为高教管理与高校管理。（广西 南宁 530003）

[课题项目]本文系2012年度国家社科基金项目“完善中国特色现代大学制度研究”（项目编号：12CGL090）和2011年度江西省教育科学规划项目重点课题“现代大学制度视角下的高校‘去行政化改革研究”（课题编号：11ZD070）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2013）11-0011-04

以《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）的颁布实施及国家教改试点项目的启动为标志，我国的教育系统已进入新的改革与发展阶段，其中最受瞩目的改革当数大学系统的“去行政化”变革和现代大学制度建设。这两个议题深受学界的密切关注，亦引发了社会各界的热烈探讨。在一些无须追求严谨的非学术场合，人们已习惯于用大学的“去行政化”改革来指称当前正在探索中的现代大学制度建设。如此，一些看似“文字游戏”实则“兹事体大”的认知与实践问题便浮出水面。譬如，大学的“去行政化”改革同现代大学制度建设之间存在着何种关系？究竟当以“去行政化”来统摄现代大学制度建设，还是应从现代大学制度建设的目标来规划 “去行政化”变革？如果着眼于建设现代大学制度，大学的“去行政化”改革又当注意些什么？毋庸置疑，认真思考这些颇有些模棱两可的理论问题，不仅有助于我们通过理性追问廓清现代大学制度建设中的一些基本理论命题，而且将助益于当下正在渐趋深入的大学系统改革和发展实践。以下，笔者拟对上述命题展开讨论，重点论述以现代大学制度建设为旨归的高校“去行政化”改革议题。

一、现代大学制度：高校“去行政化”改革的价值依归与制度目标

从《纲要》的政策文本来看，《纲要》在“建设现代学校制度”部分分别提到了“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”（第三十八条）和“完善中国特色现代大学制度”（第四十条），并未展开论及二者之间的关系。出于政策文本的编写体例，这一点无可厚非。但若就学术研究及为当下改革实践提供理论支持的考量而言，则有必要对二者的内涵与关联予以论述、澄清。

（一）大学“去行政化”作为行动方案的局限性分析

依据学界共识，大学行政化的实质在于政府部门对大学办学自主权的剥夺与干预，以及大学内部行政权力对学术权力的凌驾与挤压。尽管行政化的体制弊病集中发生于大学组织，但其制度归因却在于大学外部的特定制度环境（以政府对大学的控制和干预为突出表征）和大学内部的特殊制度结构（以行政权力的“一股独大”为显著特征）。由此，若仅仅从大学组织角度来思考大学的“去行政化”改革，而不去深入分析导致这种大学病象的深层制度根源，无疑是一种典型的“就事论事”型思路和“头疼医头、脚疼医脚”式方案，不足以从根本上解决中国大学的行政化痼疾。何以如此断言？因为这种思路和方案将会在改革的主体和内容方面遭遇主体不当、内容不明等困境。

承上所论，大学欲“去行政化”，一要矫治政府部门对大学办学自主权的剥夺与干预，恢复大学的办学自主权；二要矫正大学内部行政权对学术权的凌驾与挤压，使大学学术权力回归其应有的地位，重彰大学的学术本位。显而易见的是，前一方面（即政府高等教育行政层面）的改革超越了大学的权力边界和能力限度，后一方面（即大学内部管理层面）的改革则相对在大学的权力边界与能力限度之内。即便如此，若考虑到中国大学的特定领导体制（公立大学之党委领导下的校长负责制）和大学行政权力的特殊属性（政府公共行政权向大学组织的延伸），大学内部管理体制的改革也并非大学组织可独力完成，政府的支持当然不可或缺。21世纪初武汉大学、厦门大学等试点高校的“教育职员制”试验不了了之和北京大学、中山大学等高校的人事制度改革大打折扣的案例就有力地证明了这一点。可见，大学“去行政化”改革的主体虽然包括大学自身，但又不仅仅限于大学自身。

以改革的内容论，要矫治政府对大学办学自主权的剥夺与干预，那政府的高等教育行政权和高校的办学自主权又当作何种界分呢？政府限权、高校扩权后又如何避免我国行政改革中反复出现的“一收就死、一放就乱”的问题呢？要矫正大学行政权对学术权的凌驾与挤压，那大学内部行政权与学术权之间的边界划分和协调机制又当如何确定呢？保障行政权与学术权“各司其职、各负其责”的组织基础与制度保障又在哪里呢？显然，大学“去行政化”的表述虽然通俗易懂、甚合时宜，但其实质内涵却比较模糊、抽象，并不足以回答相应改革实践将遭遇的诸多问题（如上述问题）。从发生学的意义上讲，“去行政化”不过是在中国大学系统因现代大学制度缺失而暴露出诸多制度弊病的語境下，人们对解决这些大学制度弊病所形成的一种思路性质的、带有方向性的价值共识，其本身充其量可视为一个概念或一个命题，而非一种可资解决实际问题的行动方案或制度框架，并不足以为相关的大学改革实践提供必要的理论支持。

（二）以现代大学制度指导大学“去行政化”改革的适切性分析

在学界，一般倾向于从宏观和微观两个层面来界定大学制度：宏观的大学制度是指一个国家或地区的高等教育系统，包括大学的管理体制、投资体制和办学体制等；微观的大学制度是指一所大学内部的组织结构和运行机制，包括组织结构的分层、内部权力体系的构成等。前者主要协调社会外部的冲突，主要表现在大学与政治、经济、社会、政府间的利益关系等方面；后者主要是大学内部结构和权力关系的协调，主要表现在大学内部的组织形式、权力体系、历史传统以及文化观念等方面。宏观的大学制度体现出明显的时代特征和国家烙印，微观的大学制度体现出大学自身的文化特性和主体逻辑。至于现代大学制度，虽然不同学者对其理解和表述不尽相同，但基本认识还是相通的。就其最核心的价值取向与制度安排而言，大体可归结为大学自治、学术自由和教授治校。另有部分学者认为中国的现代大学制度必须强调其本土性，保持“中国特色”，主张中国特色现代大学制度在宏观层面推行“政府宏观调控，社会积极参与，学校自主办学”，在大学组织层面实行“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”。暂且抛开学者们的不同表述不论，现代大学制度命题包含着明确而丰富的内涵，作为其构成要素的每一个具体概念也都指向某种比较成熟（或已然成型）的大学制度安排，对应着某些颇具代表性的大学管理实践，而且能让人联想起诸多鲜活的大学历史记忆或大学现实生活。换言之，尽管现代大学制度并无完美模型可以搬套，却有一定的规律可以遵循。较之内涵模糊、内容空泛的“去行政化”概念，现代大学制度命题更具有某种可操作性，至少能提供核心制度安排方面的参考，对当下中国大学改革实践也更具有理论指导意义。

总体来看，大学“去行政化”主张侧重于大学的组织变革，体现的是组织研究的视角；现代大学制度建设强调的则是大学的制度建构，体现的是制度分析的视角。依据新制度理论之组织与制度的表里关系，从制度层面来剖析组织问题往往更能获得深刻的洞见。据此，笔者的观点是：大学“去行政化”主张和现代大学制度建设这两种不同的行动路向之于当下中国大学改革与发展而言具有不同的意蕴和价值，前者并非是一种内容明确的行动方案，而是一种思路性的行动方向。只不过，在当下大学行政化弊病甚为突出的情境下，大学“去行政化”议题似乎更能引起人们的关注，因而从某种程度上暂时地遮蔽了现代大学制度建设这一更具有根本性、全局性和长远性的大学制度重建任务，甚至人们自然而然地产生了将二者不予区分、混同起来的模糊认知。但只要我们冷静地思考中国大学近期的组织变革和长远的制度建设，就不难明了，中国大学的“去行政化”固然是我们尝试建构中国现代大学制度的重要内容和基本路径，但大学“去行政化”变革依然具有某种应急色彩和过渡特征，而建设现代大学制度则是摆在中国大学面前的一项长期性、根本性改革任务。不仅如此，以建设现代大学制度为大学组织变革的出发点与立足点，从现代大学制度的视野出发思考和规划中国大学近、中、远期的组织变革与制度重建任务，更加有助于中国大学“去行政化”改革的推进和现代大学制度建设的实践探索。简言之，中国大学的行政化弊病折射的是大学系统现代大学制度的缺失，仅仅据此开出的“药方”恐仅能收获治标之效，而不足以治本。正确的治本之策应当在于积极推进现代大学制度建设，以现代大学制度为制度目标和价值依归来指导、规划和规范中国大学在当前和今后所应积极尝试的各种组织变革与制度探索实践。

二、以建设现代大学制度为旨归的高校“去行政化”改革举措构想

从大学组织与大学制度的关系来看，大学制度不仅规定了大学组织设置的价值取向，而且决定着大学组织的运行规则，制约着大学组织的运行状态与预期效能。因此，以大学组织优化为目标的大学“去行政化”改革，有必要以现代大学制度为价值依归和理论依据，从现代大学制度的基本制度安排及其所反映的大学运行规律出发，厘清大学“去行政化”改革的内涵、内容、路径与举措，以保证相应的改革实践具备更突出的明确性、针对性和可操作性。

众所周知，宏观层面的大学制度主要用以规范大学同政府、市场和社会的关系（其中，政府与大学之间的关系是关键），其制度功效是保证大学在政府的恰当监管、社会的积极参与和市场的适度调节下成为自主、自律、自为的自治性机构；微观层面的大学制度则主要是确定大学的组织机构、权力配置、运行机制和管理方式，其制度功效在于保证大学组织的学术本位、学术主导和行政服务。以现代大学制度的要旨与功能为依据，我国大学系统的“去行政化”改革有必要从大学外部和大学内部两个层面展开，采取有针对性的“去管制化、趋学术化”举措。其具体内容包括以下几个方面：

（一）大学外部政府高教行政职能的转变：从“干预控制型”到“监管保障型”

从大学制度史的角度来看，西方国家的大学是在分权的社会结构中自发地产生的，其大学制度也是在漫长的大学演变进程中自然形成的内生制度，在大学与政府长期博弈的历史进程中形成的大学与政府之间相对平等、分工协作的伙伴型关系以及大学独立、自主、自治的法律地位基本获得了国家法律的确认与保障。因此，在西方相对成熟的现代大学制度和国家教育行政体制下，大学或许有某种局部行政化的倾向（如美国的大学），但不至于严重到成为一种体制性问题。相对于西方社会原发内生型的大学，我国的大学属于典型的后发外生型大学，其自治的传统和自为的能力都相对有限，而受制于政府影响的历史惯性与制度特征却比较显著。在此情形下，政府高教行政职能的定位及履行方式在相当程度上决定着大学的运行状态与实际作为，进而影响到大学社会职能的发挥。就我国政府高教行政的现状而言，政府部门的行政职能定位不清，存在缺位或越位现象。其突出表现为，一方面，政府过多干预大学的微观办学行为（包括学校的学术事务）；另一方面，政府对大学系统的宏观管理又较为乏力，应承担的对大学的监管、调控、评价等方面的职责未有效履行。其结果是，大学既因政府的过多干预而无法实现自治，又因政府在某些重要方面疏于监管而严重缺乏他律；大学在总体上缺乏办学自主权的同时又于局部存在诸多法人滥权问题，其经济、学术、伦理等方面的多种失范现象严重损害了自身的教育与学术生产力乃至外在形象与社会观感。

鉴于政府的高等教育行政是我国大学发展的核心制度环境，政府对大学的过多干预构成了大学行政化的外部根源，大学的“去行政化”改革自然应当由此切入（即政府高教行政职能的转变），消除大学“被行政化”的外部制度因素。在实际操作中，政府应当切实尊重现代大学制度所要求的政府—大学权力分界及彼此之间的权利义务关系，在同高等教育界充分沟通与交流的前提下，真正从大学发展的内在规律与客观需求出发，全面审视和认真反思现行高等教育行政职能定位及其履行方式，在虚心吸纳学界研究成果与广泛共识的基础上，通过出台高等教育行政及大学组织运行方面的行政法规来明确界定教育主管部门的高教行政职能，明确政府与大学双方各自的权利义务关系。事实上，在百余年的中国高等教育历史上，我们曾有过这方面的成功经验。民国时期的中国大学之所以能“形神兼备、学术繁荣”，其历史经验之一在于充分利用了当时政府对大学控制较弱的特殊制度环境，通过国家颁布的一系列学制和“大学法”（如民国元年的《大学令》，1929年的《大学规程》《大学组织法》等），明确了政府和大学之间的权力边界，使政府与大学之间的关系得到了法律保障。在当下，针对政府高教行政职能及其履行方式方面的问题，学界已有较为系统、深入的研究和相对成熟的改革方案。例如，学界早在20世纪90年代就呼吁应转变政府对高等教育的直接管理职能，加强政府宏观调控与服务的职能；政府的行政管理权与学校的办学自主权应予以分离，政府不应以行政手段干预高校职权范围内的事（如学校的教学活动、研究活动、内部管理、与社会的联系、学术交流等）；对于政府的高教行政职能，应以宏观管理为主要内容，聚焦于制定高等教育发展规划、提供高校发展所需的资源与条件保障、开展高校教育质量评估与监测、营造高校公平竞争环境及提供相关信息服务等五个方面；应在充分尊重大学办学自主权、规范政府管理大学行为的基础上，通过政府对大学的契约管理等新的管理方式或手段重塑政府与大学的关系。应当说，对于政府应当承担哪些高等教育行政职能、当如何履行这些行政职能等重大理论与实践问题，目前学界已形成了较为成熟的研究成果，并凝聚了相当的理论共识，目前所需要的无非是政府部门“由知而行”的决心与意志。在这个问题上，政府部门有必要下定决心，摆脱部门利益的干扰，积极借助学界的智慧与能量，将现有理论研究成果予以进一步的提炼与整合，以形成政府高教行政管理和大学组织运行方面的行政法规草案，并尽快推动相关行政法规的行政立法和颁布施行，以便从政府高等教育行政的“源头”处切实消除大学行政化的外部制度因素，并为宏观层面的现代大学制度建设奠定基础。

（二）大学内部管理体制的重构：从“行政主导型”到“学术本位型”

大学自治和学术自由不仅是现代大学最重要的组织传统与核心价值，而且是世界大学组织与管理的通行规则，更是大学教育与学术生产力的根本性制度保障。如果说大学外部政府高教行政职能的转变是为实现大学自治目标的话，那么大学内部治理结构的重构则应以实现学术自由原则为旨归。而大学要保证学术自由，必须在其内部建立以学术为中心的管理机制，大学事务真正由学术权力领导，坚决避免行政权力对学术权力的控制。反观当下中国大学内部管理的实际，却是行政权力“一股独大”“无所不包”和学术权力虚弱疲软、有名无实的现实，几乎同大学学术本位的要求背道而驰。因此，中国大学欲真正“去行政化”，并欲于长远建立起现代大学制度的话，就必须从制度上革除目前这种“行政宰制”的组织架构与制度规则。那么，中国大学于内部究竟应建立何种类型的组织制度（其核心是权力结构）呢？在这个问题上，学界虽在具体组织形式等细节上存在争议，但在基本制度安排方面却已形成共识。从世界范围来看，虽然存在以美国大学为代表的行政权力中心模式、以德法大学为代表的学术权力中心模式和以英国大学为代表的学术—行政权力均衡模式，但其相通之处却在于，教授及其团体在主导学校學术事务管理的同时能有效参与其他校务的决策和管理。这一点，目前也已基本成为国内高等教育界的共识，尽管其因在教授权力边界与重心主张上有不同意见而形成所谓“教授治学派”与“教授治校派”的分殊。

毋庸置疑，无论是国外大学的通行做法，还是国内学界的主流价值，都主张教授团队作为教师代表应主导大学内部的学术事务管理并参与同教育和学术发展密切相关的其他重大校务的决策与管理，这实质上已厘清了大学内部学术权力与行政权力的边界划分。这一目标若能真正实现，自然可排除目前大学内部普遍存在的行政权力对学术权力的凌驾与挤压。那么，这种权力分界与制度目标如何从组织管理层面实现呢？这就涉及大学组织的领导体制、权力配置、机构设置、运行机制、资源分配和组织文化等诸多方面了。以下，笔者拟分别予以扼要阐述。

第一，鉴于大学管理体制与领导体制之间的密切关联，若要解构现行“行政主导”的大学内部管理体制，必须先从大学领导体制层面完善党委领导并解决“官员治校”的问题。明确地讲，就是不妨参考国外大学理事会的组织形式，以精干化的党委团队为核心，结合公开聘任的独立董事与少数杰出校友代表，组成以党委为内核的大学理事会，作为学校最高决策机构，承担类似国外大学理事会的相似职权。同时，努力从人员遴选、治校理念等方面实现党委由“政治化”向“学术型”的转型。在校长遴选方面，则应顺应社会各界关于“校长民选”的呼吁，破除党委组织部门委任大学校长的僵化做法，由学校理事会公开选聘校长，以实现学校办学由“官员办学、治校”向“学者（教育家）办学、治校”的转变。就中国大学的实际而言，这是大学开展“去行政化”变革的前提条件。没有大学领导管理层的变革与更新，学界预期中的大学“去行政化”将很容易陷入“换汤不换药”的尴尬境地。

第二，鉴于权力是最核心的组织要素和治理结构的要旨所在，大学“去行政化”的组织变革必须高度重视大学内部的权力配置。从现代大学作为“学术—行政共同体”的实际和现代大学制度的基本权力配置法则出发，大学内部的学术权力和行政权力配置必须本着学术本位、行政服务的基本原则，实行某种“二元分化”的配置策略。基本的划分原则当为：学术事务由学术权力主导，常规行政事务由行政权力负责，但涉及人事、财务等同学术发展密切相关的校务则应由学术、行政两方协商确定。与此相关的一个重要佐证是：像招生、学位授予、教师职务晋升、教师岗位设置、学术人才引进、学科专业设置、学位点设置、教学质量评价、学术奖励等，在中国大学中必然会纳入学术行政管理事务的范畴，但在西方大学中都是学术事务，主要由教授们负责。

第三，组织机构的设置与运行是保障权力配置的组织基础，学术与行政权力的科学配置必须通过合理的组织机构来保障。在具体的组织形式方面，国外大学和民国时期本土大学的成功案例都能为我们提供诸多有益的启示和借鉴。一般而言，高校最高决策机构——理事会主要是通过召开会议的形式来对重大事项进行议决；学校行政管理系统则是在校长领导下负责学校日常行政事务的处理，其具体办事部门依事务性质设置为不同的办公室或部门；而学术管理系统一般分别设置于学院、学校两个层级：在学院一级不妨以教授委员会为组织形式，在学校一级则不妨以学术评议会（为区别于现行高度行政化的“学术委员会”，笔者在这里更愿意采用类似西方大学学术机构的名称）为基本架构。在涉及人事、财务等需要学术、行政双方共同协商确定的重大事务上，应由学术评议会成员参与正式的讨论与决策，若双方协商不成，则可提交学校理事会裁决。

第四，资源分配不仅是组织权力的重要体现，而且是权力运行的重要保障。在高校的“去行政化”变革中，必须重视学术权力在教育与学术资源分配中的话语权和决定权。传统上，我国高校内部的人事、财务等被归为行政事务，由行政部门决定，这是导致高校学术权力疲弱的重要原因。因此，為有效抬升学术权力，确保学术本位，必须从组织和制度上保证学术权力对资源配置的参与权、话语权和决定权。参照国外大学的做法，应将基本的财务预决算制度载入大学章程，学校年度财务预算应本着以教育和学术支出为主体的原则，由学术和行政两大管理系统协商编制，提交理事会审议。在财务预算的执行中，相关教育与学术经费的具体管理，应由学术权力机构主导，但接受行政管理部门的监督。相应地，人事安排方面亦应如此，学术性质的人事安排当在学术人员的范围内，以民主推选或公开竞岗为主，不应由行政系统任命。

第五，鉴于大学制度和大学文化之间的表里关系，应将大学组织文化建设提高到战略高度，这不仅是保证大学“去行政化”变革取得预期成效的根本，而且是现代大学制度建设能否成功的关键。在大学组织文化建设的问题上，我们一方面要承认大学文化的高度分化、异质化特质，另一方面又应有意识地以人文主义的学术文化为内核和统摄，从大学中的“人”入手，从制度上规范教师、职员、管理者和学生等各类大学成员的行为，从思想上引领大学管理者、教师、职员和学生的思想观念，在分配上坚决贯彻学术为本、业绩为先、奖优惩劣的基本原则，从学校的教育、管理、服务等各类组织活动中引导崇尚学术、追求卓越的风气。总之，应从学校的物质文化、制度文化、行为文化和精神文化等不同层面，全方位、宽领域、多层次、持久性地开展大学文化创建活动，努力消除各种消极文化（如威权主义的政治文化，服从主义的行政文化，以官本位为内核的官僚文化等）对大学组织的不利影响，大力培植以教书育人和学术追求为志向的职业文化、立志于学术探索与创新的学术文化、引领高品位的文化发展的文化期待、大学自治与学术自由的制度观念、服务学术与服务师生的服务精神等积极向上的先进文化或文化成分。诚如有学者所言：“在大学里是价值决定理念，理念决定制度。”没有大学学术文化建设方面的突破，无论是高校的“去行政化”变革，还是更为艰巨的现代大制度建设，都不太可能取得真正的成功。

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