浅析我国公务员财产申报制度难以构建的原因

廖小慧

摘要：严格意义上说，我国并未建立起真正的公务员财产申报制度。现有的关于财产申报的规定也存在许多漏洞。因而，进一步构建我国的公务员财产申报制度已成为共识。然而，我国的《公务员财产申报法》一直迟迟没有出台，现有的规定也未得以有效地推行。人大代表中官员比例太高和公务员财产的不合理积累是造成公务员财产申报制度未能构建的根本原因。

关键词：公务员；财产申报制度；不合理财产积累

公务员财产申报制度就是在法定范围内的公职人员按照法定的时间和方式对个人拥有的财产（包括有形和无形财产）的数量、来源、支配情况向特定组织申报并接受监督以证明自己担任公职期间所有的经济收入均合法的一项法律制度。公务员财产申报制度被认为是遏制官员贪污腐败的有力武器。目前，全世界已有98个国家和地区推行公务员财产申报制度。

一、我国关于公务员财产申报的规定

我国从20世纪80年代就开始尝试建立公务员财产申报制度。1995年，中共中央办公厅和国务院办公厅发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称《规定》），这是我国最早要求领导干部登记收入的规定。2000年，中共中央和中组部又发布了《关于省（部）级现职领导干部报告家庭财产收入的规定（试行）》。但是，1995年颁布的《规定》被普遍认为存在明显漏洞和不足。《规定》中涉及的申报主体范围不全面、申报的财产范围小，所规定的申报种类单一，申报受理机构也缺乏监督权威。此外，2000年中共中央和中组部发布的《关于省（部）级现职领导干部报告家庭财产收入的规定（试行）》只有9条，尚不足600字，过于简单，缺乏对申报细节的明确规定，因而操作性不强。

二、公务员财产申报制度难以出台的原因

尽快构建完备的公务员财产申报制度，建立《公务员财产申报法》已经是共识，但是，相关法律却迟迟没有出台。其中的原因有很多，笔者认为以下两点是致使我国公务员财产申报制度难以构建的根本原因。

（一）人大代表中官员比例太高

我国是社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。全国人民代表大会及其常任委员会是我国的最高立法机关。《公务员财产申报法》的订立需由全国人民代表大会实施正常的立法程序来完成。然而，我国人大代表中官员比例一直居高不下。这是造成我国公务员财产申报制度立法工作未能取得突破性进展的根本原因之一。从最近几届的全国人大的构成来看，官员和企业家占据了绝大多数。例如安徽省，在第十一届和和第十届人大代表中，官员代表占了90%以上，其中副县级以上党政官员占60%-65%。而平民代表总体低于10%，其中一线优秀劳动者代表比例为1%-2%。北京市的第十一届的全国人大代表中，准官员占62%，而无党政官职的平民代表仅有15人，约占代表总数的26%，在这15个平民代表中属真正意义上的劳动者的只有4人，其余为专家、教授等知识分子。

人大代表官民失衡的构成结构严重影响了我国公务员财产申报制度的构建。公共选择理论认为，政治行为中的个人是有利己心的，以追求自身利益最大化为目标，个人参与政治活动是从自己的偏好和效用函数出发，从交易活动中寻求和创造使自己获利的机会，人并不因拥有一个头衔而改变其人性，其基本行为动机也是追求个人利益最大化。对于部分公务员来说，通过《公务员财产申报法》无疑是“搬起石头砸自己的脚”，要使他们去赞成一项公布自己财产的制度是非常困难的。

（二）我国公务员财产积累不合理

我国公务员财产申报制度难以构建的另一根本原因是我国公务员财产积累不合理。我们暂且将公务员的所有财产简单分为表面财产和实际财产。表面财产主要指工资单上的各种收入，而因出差补助、住房补贴、单位福利和工作特权等所获得的实际财产要远远高于表面财产。大部分的不合理财产积累都集中在实际财产上。如果公务员必须申报其财产，那么必将面临申报实际财产还是表面财产的问题。若是只申报表面财产，公众必将指责申报的财产信息不真实，也没有达到监督公职人员防止腐败的初衷。但若申报公务员的实际财产则将我国社会中存在的不公平、不正义的收入分配问题暴露出来，而这不仅仅会在公务员内部造成矛盾，甚至形成派系斗争，更会给社会带来极大的负面影响。因而，公布公务员的财产才会遭受很大的阻力。

笔者认为造成这种不合理的财产积累的原因主要有以下几点。

1.住房改革遗留问题是导致公务员财产积累不合理的根本原因

从1978年住房改革开始至1988年，我国住房制度改革进入探索阶段。然而，到1988年下半年，我国出现严重的通货膨胀，零售物价总指数上升18.5%，使之前提出的用3-5年完成提租补贴的方案设计流产。随后，一些城市开始“甩包袱”出售公房。据不完全统计，1988年，全国共出售旧公房654万平方米，而每平方米仅收回资金65.7元。公务员以极低的价格取得了住房的所有权。这些已购公房进入市场交易之后，便带来了巨额的利润。此外，通过住房制度改革，我国一改之前的实物分配的做法而采用住房货币化的方式来解决住房问题。具体做法有提供经济适用房和廉租房、发放住房补贴等。部分公务员利用职务之便，虽不符合条件，却也获得了住房政策带来的优惠。住房的不公平分配是公务员收入结构性失衡的重要原因，而我国房地产行业的畸形发展则加剧了这种不合理的财产积累。

2.公务员所享受的高福利加剧了其不合理的财产积累

公务员的退休金制度和医疗救助制度是其高福利的两大体现。我国推行的是“养老金双轨制”。一类是针对政府机关和事业单位工作人员的养老金，他们在职期间无需缴纳养老保险，退休时的养老金统一由国家财政拨付。另一类是企业工作人员，在职期间需由企业和个人按照比例缴纳社会养老保险。但是，我国现今政府机关和事业单位退休人员的养老金要远远高于企业退休职工。2011年，广东省人大代表黄瑞麟曾称：“依照我国养老金双轨制，一些处级以上的公务员退休后每个月可以拿到7000—8000元，而企业高管每个月缴纳社保1000多元，退休后拿到的每个月退休金只有1700元左右。”这样的养老金差距使得社会分配不公。高福利的退休金制度减少了公务员日常社保缴纳开支，这无疑是一种不合理的财产积累。此外，我国现今大部分地区仍然实行公务员公费医疗制度。公费医疗的超国民待遇使得大部分公务员不用为医疗费而发愁，也无需缴纳医疗保险。广州市人力资源和社会保障局的数据显示，广州市公费医疗2012年预算支出14亿元，而广州市210万农民医疗保险费用总计不到8.2亿元，部分公务员依仗公费医疗过度占用医疗资源，花费了巨额财政，也加剧了其不合理的财产积累。

3.“三公消费”是导致公务员财产不合理积累的一个重要原因

“三公消费”是指政府部门人员因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费而产生的消费。“三公消费”虽表面上不如贪污受贿、贪赃枉法那么危害深重，但是我国的“三公消费”变“三公私用”却使得我国的“三公支出”一直居高不下。不少公务员打着“学习考察”的幌子报销旅游费用，借着公务招待的名头请客喝酒，而名义上的公车却早已经成为了私人财产。不规范的报销制度和部分领导阿谀奉承、急功近利的思想使得“三公消费”之风愈演愈烈。“三公消费”是对国家财政的浪费，也是部分公务员以权谋私、财产积累不合理的一大原因。

三、结语

我国人大代表中官员比例太高和公务员财产的不合理积累是我国公务员财产申报制度难以构建的两大根本原因。因而，要想在根本上构建我国的公务员财产申报制度，必须首先从这两个方面入手。第一，要逐步降低官员在人大代表中的比例，可实行专职人大代表和限权人大代表（在涉及本部门和机构的利益的提案中，不享受参政议政和表决权）。借此，使得各个社会群体的利益都在人大会议中得到有效诉求。第二，在进一步构建我国公务员财产申报制度之前，首先应当变更我国公务员内部不合理的基础性规范，如不合理的高福利制度和不规范的报销制度。只有先清除了积累不合理财产的可能因素，才能使大部分官员不畏财产公布，减少财产公布的阻力，真正打造“阳光政府”和构建社会主义和谐社会。

参考文献：

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[2]蒋硕亮.关于建立国家公务员财产申报制度的几点思考[J].华中理工大学学报，2000（02）

[3]叶贵炎.论公务员财产申报制度[J].理论界，2006（11）.

（作者单位：南京师范大学公共管理学院）