塞浦路斯危机的警示

张嗣兴

而塞浦路斯的危机已经告一段落，但塞浦路斯危机发出的警示却正在引发人们的深思。

2013年3月25日，在几经周折之后，欧元区财长会议批准了欧盟——IMF解决塞浦路斯银行系统危机问题的计划。3月2 6日，塞浦路斯与欧盟、欧洲央行和IMF组成的“三驾马车”达成协议。根据这项规模100亿欧元的救助计划，塞浦路斯第二大银行大众银行（LaiKi）将被关闭，该行10万欧元以下存款将转移至第一大银行塞浦路斯银行。该行10万欧元以上，未受保险担保的银行账户将被强制减记。虽然塞浦路斯名义上避免了存款税，但最终上述两家银行的大额储户仍要承担重大损失。

在计划和协议的商讨过程中，塞浦路斯与欧盟、欧洲央行和国际货币基金组织（IMF）的谈判达到了白热化的程度，塞浦路斯总统阿纳斯塔夏季斯甚至威胁要辞去总统一职。最终，会谈还是就一些关键性问题达成了一致。塞浦路斯第一大银行塞浦路斯银行将保留，而第二大银行塞浦路斯大众银行将被立即清算，并被折分为一家“好银行”和一家“坏银行”，“坏银行”将逐步关闭。大众银行低于10万欧元的存款将被转移至塞浦路斯银行，用于组建“好银行”，这一新银行将承担90亿欧元的欧洲央行紧急流动性援助（ELA）负债。新银行中未受保险担保的（高于10万欧元的）存款将被冻结，用于解决债务问题，目前这些资金的减记规模未定。其优先债券持有人也将承受损失，这是欧元区主权债务危机爆发以来的首次。3月16日，塞浦路斯政府曾与欧元区达成救助协议。依据协议，塞浦路斯需自行筹集58亿欧元资金，以换取100亿欧元的金融救助。塞浦路斯政府向银行储户征收一次性存款税，10万欧元以上存款税率为9.9%，10万欧元以下存款税率为5.6%，同时宣布塞浦路斯银行关闭一周，将于3月26日恢复营业。但该方案于3月19日遭议会否决。若此方案真正实施，将严重冲击泛欧存款保险机制。这一存款保险机制是欧洲在2 0 0 8年后，为了重建信心，对存款金额低于10万欧元储户做出的保护承诺。此后，塞浦路斯政府向俄罗斯求助的努力也以失败告终。欧洲央行3月21日向塞浦路斯发出“最后通牒”，要求必须在3月2 5日前按照救助协议要求筹集资金，否则将切断对塞浦路斯的紧急流动性救助。一旦如此，塞浦路斯银行业将无法按计划在3月2 6日恢复营业，该国金融业也将迅速瘫痪，并有可能被迫退出欧元区。此次最终方案与原先协议主要区别在于，这次只有10万欧元以上存款承受损失，只有大众银行和塞浦路斯银行受影响，不需要再获得塞浦路斯议会批准。欧元集团称，这样的措施“符合欧盟规定，保护了所有未满10万欧元的存款”，并再次确认，将向塞浦路斯提供100亿欧元的金融救助。目前还在塞浦路斯的IMF工作小组和欧洲伙伴将敲定技术细节。基于最终协议，将于数周后就金融援助提出建议。塞浦路斯财政部长表示，在落实了能够从国际债权人获得救助之后，塞浦路斯已经避免了破产的可能性。

塞浦路斯危机对中国的警示之一在于，保护储户的利益，存款保险制度不可或缺。

存款保险制度是一个国家重要的金融基础，是金融安全网的重要组成部分。存款保险制度始于上世纪3 0年代的美国，美国著名经济学家弗里德曼对美国存款保险制度给予了高度评价：“对银行存款建立联邦存款保险制度是1933年以来美国货币领域最重要的一件大事。”利率市场化以后，如果没有存款保险制度，银行业经营和存款人将面临较大风险。目前，全球建立存款保险制度的国家和地区已超过了100个。从全球范围来看，一国的存款保险制度主要有四类。一是纯粹的“付款箱”型，仅负责对受保存款进行赔付。二是“强付款箱”型，除了负责对受保存款赔付外，还适度参与风险处置，包括向高风险银行提供流动性支持，为银行重组提供融资等。三是“损失最小化”型，存款保险机构积极参与处置决策，并可运用多种风险处置工具和机制，实现处置成本最小化。四是“风险最小化”型，存款保险机构具有广泛的风险控制职能，既有完善的风险处置职能，又有一定的审慎监管权。美国、日本等大型经济体存款保险制度主要采取“损失最小化”型和“风险最小化”型，新加坡、荷兰等中小型经济体或者长期未发生大规模金融风险的国家主要采取“付款箱”型和“强付款箱”型。

一直以来，中国并没有建立存款保险制度。在中国，银行存款由政府负责，是以国家信用、中央财政信用作为担保，由中央银行和地方政府承担个人债务清偿。上世纪90年代中期以来，全国有几百家中小金融机构退出市场或者难以为继，主要靠人民银行再贷款来保障存款人利益。长期以来，在经营不善的金融机构退出市场过程中，往往是由中央银行和地方政府承担个人债务的责任，这种隐性存款保险制度模式不仅给各级财政带来沉重负担，而且导致中央银行货币政策目标扭曲。目前制约民营金融机构发展的一个现实问题是缺乏公平的竞争环境，这与国家尚未建立存款保险制度密切相关。在没有存款保险制度的情况下，只能通过政府隐性担保来保障存款人利益，政府隐性担保往往更倾向于国有银行和大型银行，这就必然导致民营金融机构和中小金融机构在竞争中处于不利地位。中国一直缺乏金融机构的市场退出机制。在储户传统观念中，银行存款有政府负责，不存在损失的问题。可是现在利率市场化已经启动，这种状况还能继续下去吗？一般而言，一国推进利率市场化，普遍会出现金融机构大量倒闭的现象。以美国为例，美国实行利率市场化后，从19 8 0年开始，众多的小银行开始倒闭，19 8 7年至19 91年，平均每年有2 0 0家小银行倒闭。而这种倒闭必将危害到储户的利益，在这种情况下，存款保险制度就显得十分重要。在美国，正是从1934年1月1日开始就提供存款保险服务的联邦存款保险公司发挥了重要作用。各国往往在利率市场化改革之前或者改革进行的过程中建立存款保险制度，为利率市场化改革的顺利进行提供制度保障。而从目前的实际情况看，中国利率市场化改革的步伐似乎跑在了存款保险制度之前。2012年，央行实质性重启利率市场化进程：金融机构存款利率浮动区间的上限调整为基准利率的1.1倍，贷款利率浮动区间的下限调整为基准利率的0.7倍。而截至今年2月末，全国本外币存款余额已高达9 6万亿元。在此形势下，加快建立存款保险制度，为多层次金融安全网加设一道屏障非常必要。在这次国际金融危机中，特别是塞浦路斯危机中，存款保险制度在防范、控制和处置风险中的作用得到了进一步的验证和肯定，中国当吸取教训，加快建立存款保险制度，以防患于未然。

塞浦路斯危机对中国的警示之二在于，对全球离岸金融中心资本大进大出的金融风险必须高度警惕。

塞浦路斯危机表明，在本国面临严峻危机挑战的情况下，以避税天堂和隐私保护著称的离岸金融中心也会不惜以牺牲其长期建立的市场信誉为代价，避免国内金融体系的崩溃，并将维护本国小储户权益的优先级置于维护外国大储户权益之上。由于全球四大离岸金融中心中，冰岛和塞浦路斯均已爆发危机，而新加坡和瑞士银行规模均为GDP规模的7倍左右，其高杠杆状态下的资产管理和业务经营也容易受到危机冲击。因此，塞浦路斯危机从根本上动摇了市场对离岸金融中心的信心。短期内，在塞浦路斯资本管制松动之后，国际资本可能将大幅撤离塞浦路斯，转而流向其它离岸金融中心或金融体系相对稳定的经济体。长期内，全球离岸金融中心对国际资本的吸引力可能将不断削弱，在多元化投资背景下，国际资本流动将更加趋于频繁，波动性风险将显著加大。一些习惯于将大额资金存放于离岸金融中心的企业或个人若对此没有警惕，造成巨额损失的可能将会随时发生。

塞浦路斯危机的警示或许更多在于对欧盟、欧元区、欧洲一体化方面的风险揭示，对于中国远不如前述两条更直接更重要，故而本文不再赘述。塞浦路斯就像被撞开的一扇小门，在存款税、银行重组、资本管制和团结基金引发的震荡之中，这扇小门的破碎，对世界经济大厦的影响可能微不足道，但从这破碎的门洞中探究进去，全球经济运行中的诸多风险却一览无遗。