巴西治理地区发展不平衡的启示

杨志敏

地区间发展失衡是发展中国家的普遍现象，拉美国家自不例外。今天，这个问题依然是制约拉美国家发展的一个重要因素。其中，作为拉美第一大国的巴西，地域辽阔，人口众多，不同地区的差异性大，地区发展不平衡现象更具典型性，而其治理地区发展失衡过程的成功经验和失败教训给其它国家提供了启示。

地区发展不平衡的表现

由于历史、地理、社会、经济等方面的原因，巴西人口和主要经济活动集中于沿海地区尤其是东南沿海地区，因此东南部和南部地区最为发达、中西部地区次之、北部和东北部地区最不发达。由此导致巴西出现了所谓的“发达的巴西”和“落后的巴西”两个截然不同的区域。

从20世纪60年代以来，尽管巴西采取了一系列政策来缩小地区发展水平的差距，也取得了一定成效，但地区发展不平衡依然困扰其经济的持续发展，具体表现为：地区之间财富分布不均；各地区在中央财政收支中比重差异显著；人类发展指数（HDI）水平虽普遍有所改善，但其中部分指标差距依然明显；人口的地区分布也相差悬殊，等等。

更为重要的是，地区发展不平衡与居民的经济、政治和社会地位不平等紧密相连，并且相互作用。巴西不同地区不仅人口分布不平衡，而且种族分布也不平衡。由于巴西的不发达地区聚集了比重较大的混血种人和印第安人，因此落后地区的发展问题直接表现为这些群体的贫困问题。巴西的地区发展不平衡问题就成了人的经济不平等、社会不平等和政治不平等问题。有统计显示，不同的种族贫困状况大相径庭，其中混血人种和印第安人往往是贫困的代名词，是最易遭受不平等的群体。如，非洲后裔、混血人种和印第安人的平均收入远低于白种人和亚裔巴西人。此外，巴西在发展过程中形成的一个突出问题是城市化水平超前，大量人口聚集于超大城市。据统计，1989年巴西东北部和北部、东南部以及南部地区的9个城市的人口为4060万，占全国人口的近1/3。其中，仅东南部地区的三大城市—圣保罗、里约热内卢和贝洛奥里藏特市就集中了2740万人，占全国全部城市人口的65.5%、占全国人口的20%。

城市贫困问题是巴西发展模式的产物，也是亟待解决的痼疾之一。据统计，1989年上述9大城市中大约有1150万穷人，占全部城市人口的28.2%。其中，位于东南部地区的圣保罗和里约热内卢两个城市的穷人绝对数量最多，均超过300万，分别占9个城市全部城市穷人数量的27%左右。而由于人口过分地聚集于拥挤的城市，引发了城市居民基本的卫生和环境等基础设施的要求得不到满足，其中广大城市贫民既是受害者也是导致这个问题的主要因素之一。

地区发展不平衡的演变

导致巴西地区发展不平衡现象的主要是地理、资源、历史和政策等四方面因素。有分析则认为，地理特征如气候因素，以及在基础设施方面的公共和私人投资差异导致了地区发展的不平衡。还有学者通过对巴西地区发展不平衡问题的深入研究后发现“巴西的经济发展，尤其是通过实施进口替代战略来发展工业化的同时加剧了地区发展的不平衡”。到底是何种因素导致或者加剧了地区发展的差距，巴西政府又如何解决上述问题呢？

关于地区发展不平衡的起因。巴西的地区发展不平衡问题始于殖民时代不合理的国际贸易分工，而且受制于不同地区自然地理条件的影响。从殖民地时代到20世纪早期，巴西各地区的经济主要通过国际贸易渠道形成对外部市场的依赖。在工业化进程中，本国内需没有成为经济增长的动力之前，初级产品的出口是拉动巴西经济增长的主要动力。当时，能够生产和出口初级产品的地方就决定了区域的聚集模式。交替的增长周期使那些生产相应出口商品的地区受益，其中出现了东北部地区的“蔗糖周期”、中南部的“黄金和咖啡周期”，以及北部地区的“橡胶周期”，等等。由于本国经济严重依赖几种初级产品的出口，国际市场的行情波动决定了国家的经济命脉，也决定着生产不同初级产品的地区的发展。东北部地区和南部地区都以出口初级产品作为经济支柱，前者主要出口蔗糖和棉花，后者以出口咖啡为主，到1870年左右，两个地区的收入相当，几乎看不出经济发展的差异。

后来这两个地区的经济走势发生了严重分化：南部地区得益于国际市场咖啡需求的持续增长（据统计，在1840～1910年期间，国际咖啡市场的需求年均增长率达到5%），并受益于英国在基础设施上的投资、素质良好的欧洲移民人力资本以及技术进步。随着咖啡出口数量急剧增加，南部地区经济日趋繁荣。大宗出口收入还为南部地区的工业化进程提供了有力的资金支持。19世纪末期国家出台的本币贬值、关税保护等一系列政策让咖啡出口商和圣保罗地区的加工商受益。与此相反，东北部地区的蔗糖和棉花出口却频频受阻。蔗糖出口既面临欧洲甜菜糖的替代，更受到加勒比地区蔗糖的竞争。在国际市场糖价下跌的同时，巴西东北部地区的制糖业没有采用先进技术，在国际市场上的份额减少，转而靠销往本国的南部地区。在19世纪后几十年，国际棉花市场需求疲软，而产自美国南方采用更高技术和拥有更低国内运输成本的棉花占领了当时的主要市场—英国。因此，东北部地区的棉花也开始面向南部地区的市场，但南部地区开始出现了纺织工业保护主义。20世纪之交，对内贸易成为支撑东北部地区生产发展的主要因素。在20世纪头十几年，东北部地区和南部地区之间的地区差距已经形成。

从上述分析看，总的来讲，地理因素（如气候、地形、土壤等）和历史因素（殖民经济体系、国际市场初级产品价格的波动等）决定了巴西最初的区域聚集模式，也可以认为是导致19世纪末期在巴西形成南北经济“二元结构”的重要决定因素，并由此拉开了巴西地区发展不平衡局面的序幕。

关于地区发展不平衡问题的凸现。这是巴西在20世纪初期至60年代之前推进工业化发展战略过程的一个“副产品”。在这个发展阶段，地区的平衡问题基本不在巴西政府的发展议程关注之内，相反，政府实施的发展战略及相关政策、措施，导致了地区发展不平衡现象的加剧。客观上讲，政策因素成为人为地加深地区发展不平衡的推动力量。

在此阶段，巴西经济经历了重要的结构性转变。从20世纪30年代开始，工业逐渐取代农业成为引领经济增长的主要产业，而东南部地区则成为内向型工业发展战略阶段的主要受益地区，因为巴西政府将发展的关注点一直放在本身已经较为发达的东南部和中南部地区。具体包括：早在20年代左右，巴西就形成了对东南部地区的咖啡产业的支持政策，这是首次从地区的角度出台这样的措施，强调对南部地区发展的关注；到了进口替代工业化发展阶段，尤其是第二次世界大战后，巴西的地区收入分配变得更多地集中于发达的东南部地区。20世纪50年代以后，巴西政府重点关注的是中南部地区的工业部门的发展，力图解决收支不平衡问题，并推动工业化进程的深化。

与此同时，东北部等地区的发展不仅没有得到联邦政府的专门的产业支持政策（如扶持糖或棉花生产的政策或产业调整政策），相反，在面对国际市场激烈竞争而转向本国东南部等发达地区市场的情况下，进口替代工业化战略让东北部地区还不得不消费价格高昂的工业制成品。因此，东北部等地区与中南部等地区之间的贸易条件在不断恶化，东北部地区靠输出初级产品获得的收入又被人为地以价格“剪刀差”的形式被中南部等地区获得，落后地区客观上为巴西全国的、尤其是东南部等发达地区的工业化进程的资本积累做出了重要贡献。

在重视效率的发展战略下，巴西政府出台了一些措施（如1956～1960年发展计划）来促进国家工业化水平的提升，并进一步使经济布局向东南部地区集中，而并没有任何对于地区发展不平衡问题的担忧。事实上，随着巴西在这个阶段经济的高速增长，它所采取的将投资集中于经济增长领先地区来促进国家发展的政策使地区发展差距进一步拉大。

关于地区发展不平衡问题的关注。实际上，早在1940年，巴西政府就倡导“西进”运动。50年代以后，巴西历届政府一直把开发落后地区作为基本口号之一，致力于对东北部、亚马逊流域和中西部地区的开发。

1956年库比契克当政时期，决心完成迁都的“百年梦想”，在不到四年的时间内，在巴西高原中部建起一座新都，并于1960年正式迁都巴西利亚。“迁都”是巴西政府开发落后地区的重要举措。巴西利亚位于中部高原，地理位置比较居中，可以充分发挥全国政治、文化和交通中心的作用，其辐射力可以达到边疆地区。在迁都后的3～5年里，巴西中西部地区的经济、特别是农业经济得到了长足的发展。在迁都的同时，政府还修建了通往东北部地区和北部地区的公路，从而为落后地区的开发奠定了基础。在随后的几十年里，迁都政策也使区域发展失衡在一定程度上得以减弱。

20世纪60～80年代，巴西政府采取更多切实行动治理地区发展不平衡问题，这个阶段可谓巴西经济发展的黄金时代，其间的1968～1973年，巴西经济创造了前所未有的高增长，GDP年均增长率达10%以上，被誉为巴西“经济奇迹”。因此，这个阶段的经济环境为巴西政府解决地区差异创造了实力和条件，也为国家利用优势产业反哺落后产业、鼓励优势地区反哺落后地区来解决二元经济结构问题成为可能和必然。巴西政府开始高度关注地区之间存在的发展不平衡问题，并制定相应政策、措施，例如，直接投资于落后地区的发展项目、实行税收优惠等，有效遏制了区域聚集程度过高的趋势，促进了北部、东北部和中西部地区的发展。以北部地区为例，60年代以前该地区主要依赖橡胶出口，但在60年代期间却失去了在世界市场的几乎全部份额，此后仅靠技术含量较低的微波橡胶出口收入维持。针对这种状况，联邦政府从20世纪70年代开始加大了对这个地区的投资开发力度，如对私人投资提供税收优惠和财政刺激措施，通过公共投资加强该地区与外界连通的道路交通建设，鼓励国有企业增加向该地区的直接投资，等等，为该地区带来发展动力。尽管北部地区在经济增长中也出现了环境退化、收入分配恶化等现象，但在改变地区落后面貌方面取得了积极成效。

1988年新宪法颁布后，巴西治理落后地区的努力受到一定的干扰。地方政府参与财政收入分配的比例锐减，联邦政府对于地区发展的投资一度减少。这些地区经济基础设施的匮乏，使得贸易和运输等缺乏效率，导致了生产成本的攀升，之后通货膨胀问题开始突显。为此，1994年巴西出台了迄今为止最为成功的稳定计划，这些行动加上贸易自由化等改革措施，成功地吸引了外国直接投资，有效地规避了资金缺乏等困境。应当讲，从20世纪80年代到90年代中期，即巴西人均GDP超过3000美元的阶段，巴西基本保持了80年代中期治理地区的不平衡发展所取得的成果。

20世纪60年代末期至90年代中期，是巴西政府开始关注、治理地区发展不平衡的重要阶段，通过其采取的措施也取得了一定的成效，起码阻止了地区发展差距的继续拉大，但是巴西不同地区发展的现实情况依然存在严重的不平衡。

区域发展不平衡是一种普遍现象，巴西也不例外。但这并不意味着人们在解决地区发展不平衡问题上将束手无策或无所作为，尤其在当地区发展不平衡问题的恶化主要是由人为的政策因素导致的情况下，更应运用政策手段加以弥合，以缩小地区之间的发展差距，起码要防止地区差距不断扩大的趋势。

治理地区发展失衡的经验

从20世纪60年代以来，巴西历届政府一直在为缩小地区发展差距作不懈的努力，采取了一系列政策措施并取得了明显的成效，在治理落后地区发展问题方面积累了经验。

实现落后地区经济的可持续发展。其实在落后地区的内部也存在发展不平衡问题，落后地区内部也可以划分出相对发达的次区域和更为落后的次区域。因此分析整个落后地区存在的优势，创造该地区内部的经济增长点，通过扶持地区内部的“增长极”来带动整个地区的发展将是关键。

其实，巴西早在治理北部地区时就意识到了这些问题，因地制宜地成功创造了三个“增长极”：亚马逊地区的“马瑙斯自由贸易区增长极”、朗多尼亚州的“西部农业增长极”、帕拉州的卡拉雅斯“矿产和金属产业增长极”。以上三个地区成为20世纪70～80年代北部地区经济增长的主要推动力。在治理东北部地区的过程中，巴西政府力争改变以往支柱经济较为单一的局面，着重实施经济多元化战略，结合各地的优势，打造出石化、纺织服装和金属矿产等支柱产业。

采取多管齐下的政策治理地区发展不平衡。巴西政府治理落后地区采取的措施大的方面分为两种：投资政策和税收政策。鼓励私人部门、公共部门和国有企业向落后地区的基础设施和优势产业等领域进行投资，同时以税收优惠措施给予鼓励。事实上，在巴西政府的治理措施中，联邦政府转移支付也发挥了重要作用。例如1970年，北部、东北部和中南部地区在中央财政收入中的占比分别为1.4%、10.0%和88.6%。而同期上述地区在中央财政支出中的占比分别为3.2%、13.4%和83.4%，其中北部和东北部地区在支出中的比重分别比其在收入中的比重高出1.8个百分点和3.4个百分点。说明联邦政府通过转移支付的形式对该地区的发展予以扶持。实际上，缩小地区发展差距，资金尤其是联邦政府能够掌控的财政收入多寡是影响治理措施力度的重要条件。在1988年之后的一段时期，由于改革后的巴西联邦政府财力一度锐减，导致对落后地区的治理政策弱化。

通过成立专门机构甚至立法来保证政策的延续性。从20世纪50年代末期以来，巴西政府为治理地区发展失衡的局面，出台了一系列政策措施，其治理措施的脉络基本上为：地区发展差距拉大→开始关注→初期以调研性质为主→出台鼓励性措施→设立专门的发展基金→写入法律法规（1988年宪法）→（1999年以后）成立专门的主管机构→成为国策（2003年出台国家地区发展政策）→更广泛范围的合作来治理（与其他拉美国家合作）。

在对北部地区的开发过程中，1953年巴西政府成立“亚马逊经济开发计划管理局”，开始组织对亚马逊地区进行有计划的开发；在东北部地区开发过程中，巴西政府成立了“东北银行”，为开发东北部地区提供雄厚的资金来源；成立“东北部开发管理局”，负责对东北部地区的开发；具有重大历史意义的是包括地区发展不平衡问题在内的巴西不平等问题被1988年的巴西宪法所关注；1989年，巴西创建的“宪法融资基金”被认为是该国又一个最为重要的地区政策工具，其目标就是通过给予地方企业以特许贷款实现相应地区的经济和社会发展。享有优惠待遇的是“微型”和“小型”的农业生产者、“小型”和“微型”的企业、利用当地原材料的生产活动以及劳动密集型和基本食品生产经营项目等。此外，巴西政府的治理思路正在跳出落后地区自身、甚至是国家的界限，从更大的地理范围（如拉美地区和世界范围内）寻求解决落后地区的治理方法和经验，其中巴西与欧盟还就地区发展问题建立了对话机制等。

巴西政治制度的设计有利于地区发展政策的形成。巴西国内较小且经济实力弱的州在国会占有席位的比例远多于那些经济实力强大的州，从而体现出较高的代表性。而代表性差异主要表现在北部和东南部地区之间。东南部地区拥有全部选民的46%，但在议会中只占有33.6%的席位；而北部地区拥有4.8%的选民，却在议会中占有11.3%的议席。北部地区具有的较高代表性始于1932年，目的是要制衡圣保罗州和米纳斯吉拉斯州在联邦中的力量，削减上述实力强大的州对整个国家的控制能力，这种政治制度一直延续至今。正是让经济实力弱小的州在联邦议会中具有了较高的代表性，使得联邦政府、国会可以将地区不平衡问题纳入政治议程。

治理地区发展失衡的教训

要避免人为因素加大地区发展不平衡的差距。拉美国家独立后因政策偏差而人为地加大了地区发展不平衡的现象比较普遍。在以工业化为主导的现代化进程中实行的某些经济政策及20世纪90年代的经济结构调整，不仅未能改变经济活动主要集中于少数地区的不合理格局，反而进一步拉大了地区间的发展差距。20世纪30年代至90年代初，巴西政府实施促进民族工业发展的进口替代发展战略，但民族工业主要集中于东南部地区；为发挥东南部和南部地区在全国经济中的优势和辐射作用，政府实行的倾斜政策反而不利于各地区的平衡发展。

区域开发应建立在与自然和谐的基础上。在拉美，巴西开发落后地区的经验最多，但教训也不少。巴西采取的一些措施并没有取得预期效果，其开发落后地区的战略过于“贪大求快”。1971年，巴西政府提出了包括把亚马逊地区纳入一体化的“全国发展计划”，目标是“在一代人的时间内使巴西跻身于发达国家之列”。在这种思想指导下，巴西政府对西部的开发采取了超出国力的大预算、大规模、大投资的办法，例如“大卡拉雅斯计划”的预算投资高达600亿美元。此外，由于缺乏可行性研究，20世纪70年代修建的长达5000千米的“泛亚马逊公路”的使用率一度仅为50%，造成投资的极大浪费。这些耗资巨大的工程一度使巴西背上了沉重的债务负担。

值得注意的是，巴西在开发落后地区的过程中，违反了自然法则，忽视发展的可行性和可持续性，造成“20世纪80年代世界最大的生态问题”。20世纪70年代，为了实现在20世纪末使巴西成为世界经济强国的梦想，军政府鼓励外资和经济发达地区的企业到亚马逊地区投资。但由于法规不完善，加上投资者急功近利，烧林开荒建牧场，结果使亚马逊森林、环境、自然资源和生物链遭到了破坏。1998年，亚马逊热带雨林被毁面积达1.68万平方千米。1999年2月巴西政府不得不颁布法令，无限期地不再受理对亚马逊森林开发的申请，要求已采伐20平方千米以上的企业立即停止采伐。巴西热带雨林面积的减少被认为是“不可逆转的世纪性过失”。

地区发展不平衡严重危及社会和谐。城市化过于集中于超大城市的模式是包括巴西在内的拉美国家在发展进程中出现的一大弊端。从二十世纪五六十年代起，拉美国家普遍出现农村人口向城市大规模迁移的现象，城市化水平不断提高，但这种始终以大城市急剧扩张为中心的发展思路也使城市化出现失控。落后地区、尤其是农村地区人口向城市的大规模迁移使本已严重的发展不平衡问题进一步恶化。过度集聚化的城市发展造成人口、私人投资等从贫困地区向发达地区转移；为了应对中心城市人口无节制的增长，国家只能加大对中心城市的投资而减少对落后地区的投资，导致落后地区经济发展进一步被削弱，地区发展差距不断拉大，从而引发新一轮人口迁移。地区经济发展的不平衡加大了中心城市的经济压力和社会压力，并对经济社会的总体稳定构成威胁。

与此同时，地区差异的扩大使地方离心倾向不断上升，对国家的政治稳定带来挑战，对国家的统一构成潜在的威胁。20世纪90年代，不仅在巴西南部的南里奥格兰德、圣卡塔琳娜和巴拉那3个州存在20多个分裂组织，一些分裂分子甚至酝酿成立独立国家，而且在东北部的分裂分子也提出要建立一个包括经济发展较落后地区在内的独立共和国。

结语

巴西进入新世纪后，随着经济社会的持续发展，地区发展不平衡问题依然较为突出，治理地区发展差距的任务也非常艰巨。巴西政府一方面不断提升对失衡地区发展的关注，另一方面也在制定系统的战略，以动员全局的力量治理这个难题。历史上，巴西北部和东北部地区依靠初级产品出口的经济结构就因受到国际市场的变化而使各自的发展历程开始走向分化，而地区收入的减少加之国家发展战略的转轨也加剧了北部和东北部地区发展的不平衡。因此，在治理地区发展不平衡问题上，既要依靠本国内部的正确政策，也需要一个有利的国际条件，这样才能维持巴西经济社会稳定的发展，以保证按照既定的政策治理落后地区的进程不至于被干扰或是被打断。

其实，与巴西的情况类似，其它拉美大国的地区发展不平衡问题也甚为严重。其中，在墨西哥，联邦区、哈利斯科州和新莱昂州在国民经济中的支柱地位，致使其他地区的经济似乎无足轻重；在阿根廷，以布宜诺斯艾利斯为轴心的潘帕斯地区发展一支独秀，其他省份则长期被排除在增长的繁荣之外。因此，拉美国家出现的“一个国家、两个世界”，甚至“一个城市、两种景象”的发展失衡情况应当引起我国的高度重视。

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