加强基层检察室建设的若干思考

[摘 要]设置基层（乡镇）检察室是检察机关实行工作重心下移，检力下沉，服务基础基层的重要举措。基层检察室作为检察机关的派出机构，是检察机关联系人民群众的桥梁与纽带，是维护公平正义、履行法律监督职能的一线平台，具有延伸法律监督触角、融入基层、服务群众、贴近一线的特点。但由于基层检察室建设在全国属于探索阶段，还没有形成规范的运行模式和成熟的经验，并存在着法律地位不明确、职能定位不统一等问题。文章就加强基层检察室建设有关问题做一粗浅的思考，以期能为基层检察室建设建言献策。

[关键词]检察室；问题；思考；建议

一、引言

上世纪80年代，随着社会经济的发展，不少地方的检察机关建立了乡镇检察室，对发挥检察职能，维护和谐稳定、促进经济发展起到了重要作用。上世纪90年代中后期，由于各种原因，乡镇检察室建设一度停滞不前，很多地方撤销了乡镇检察室。近年，一些地方探索建立了一批乡镇检察室。设置基层（乡镇）检察室（以下简称检察室）是检察机关实行工作重心下移，检力下沉，服务基层基础的重要举措。检察室作为检察机关的派出机构，是检察机关联系人民群众的桥梁与纽带，是维护社会和谐稳定和公平正义、履行法律监督职能的一线平台，具有延伸法律监督触角、融入基层、服务群众、贴近一线的特点和重要的现实意义。

二、当前检察室建设存在的主要问题

（一）法律地位不明确

在现有的基层司法机构体系中，有关基层人民法庭、公安派出所的设置及其职能的法律依据比较明确，而关于检察室的设置并没有明确的法律依据。《人民检察院组织法》第2条第3款的规定是否可以作为其设立的依据，在理论上存在着争议。目前检察机关设置检察室的依据是最高人民检察院制定的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》，而《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》作为最高人民检察院颁布的“内部”文件，相对于《人民法院组织法》和《公安派出所组织条例》等法律规范而言，其效力有明显的区别。

（二）职能定位不统一

各地对于检察室的职能定位并没有统一的标准，延续至今的原检察室和各地逐步设立的检察室主要有以下几种模式：

1.侦查型检察室。侦查型检察室主要职能是职务犯罪侦查，是上个世纪80年代设立的检察室的基本形态，对于打击乡镇经济发展中引起的贪污贿赂等犯罪案件起到过重要作用。但随着刑法、刑事诉讼法的修改，乡镇企业的转制，这种单一的模式面临着“无案可办、无所事事”的局面，且这种职能单一的体制不利于检察室优势的发挥。

2.服务型检察室。服务型检察室是近年来各地设立检察室的一种主要模式。服务型检察室大多职能定位是接待当事人申诉、进行法律宣传、开展专项预防、维稳、息诉等，更多的是为检察机关的职能部门服务，对检察业务工作没有“处理”的权限，需向派出院汇报后，商请有关部门处理。服务型检察室承担“服务、协调”的作用，性质上属于“非典型的乡镇检察室”。①

3.综合型检察室。综合型检察室有一个重要的特征是双重领导，检察室除了接受派出检察院的领导，还需要接受当地乡镇党委的领导，综合型检察室模式比较容易取得当地乡镇党委政府的支持，但是综合型检察室模式不符合我国现行宪法规定的权力架构，检察机关作为法律监督机关，其职能就要立足于检察职能，接受乡镇党委的领导并不符合权力层级划分的规定。而且更为关键的是，检察室在双重领导体制下，非常容易被异化，成为当地乡镇政府的一个职能部门。②

4.全能型检察室。在一些地方设立的检察室，承担自侦、侦查监督、公诉等多种职能，“麻雀虽小，五脏俱全”，类似一个小检察院。笔者认为，在某种程度上全能型检察室不利于有关工作的开展。首先，检察室人员少，精力有限，不足以承担上述职能；其次，自侦、侦查监督、公诉等职能专业性强，检察室人员不可能同时承担上述全部职能，且自侦、侦查监督、公诉等职能需要统一归口管理，职能不宜分散；再次，设置检察室应该以延伸职能，服务基层为主要目标，全能型检察室有违检察室设置的初衷；最后，由于职能重叠，全能型检察室与院职能部门之间的衔接、沟通上也容易产生一些问题。

（三）保障机制不完善

目前大部分检察室没有独立的办公场所，很多检察室设置在乡（镇）政府的办公用房中或者租用其他房屋作为办公用房，由于没有独立的办公场所，势必影响其有关工作的开展。其次，检察室的设置关系到人员编制、车辆编制、经费保障等一系列问题。而办公场所建设、设备配置、经费保障等需要大量的资金，而所需的资金仅靠基层检察院是难以承受的，需要纳入财政预算。另外，人民法庭和公安派出所的负责人均明确了相应的职级待遇，而检察室负责人的职级待遇并无统一规定。由于检察室建设尚在探索阶段，因此对工作流程、工作制度等并无统一的规定，各地的工作流程、制度建设情况不一。

三、加强检察室建设若干问题的思考和建议

（一）规范法律、明确依据

解决检察室法律地位的途径是明确法律依据，因此建议立法机关对《人民检察院组织法》进行修订，明确检察室的法律地位和职能。建议在《人民检察院组织法》第二条中增加一款：“县一级人民检察院可以根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，设立若干检察室作为派出机构，检察室的职能由最高人民检察院另行规定。”

（二）因地制宜、循序渐进

各地区经济发展不一致，人口数量、治安状况、基层执法单位分布情况、执法环境等情况也不一致，因此，加强检察室建设必须因地制宜、循序渐进、量力而行，有计划、有步骤地推进，可选择先在人口较多、治安问题较突出、信访总量较大、基层执法单位比较集中、预防职务犯罪任务较重的重点区域设置检察室，在条件成熟后逐步展开。

（三）规范名称、找准定位

实践中，各地设置的检察室并不是完全按照乡镇区域划分进行设置，一个检察室的实际辖区可能是几个乡镇或者某个特定的区域，而且各地对检察室的名称也不尽一致，而 “××乡镇检察室”的名称不能够涵盖检察室的实际辖区和职能范围，因此建议对检察室的名称进行统一的规范，统一以“××检察室”进行命名。

设立检察室的主要目的是延伸监督职能，在确定职责时，要防止职能泛化，其职能的承担应与其人员配备、经费保障、辖区社会经济发展状况相适应，检察室所承担的职能在于实而不在于多，应明确一项或者数项重点职能，同时附带其他一些职能，否则可能导致检察室工作过于繁杂，疲于应付。

在检察室定位上，笔者认为以“配合+服务”定位较妥，“配合”就是延伸检察职能，配合院职能部门在辖区开展工作，“服务”就是服务基层基础、服务民生、服务地方经济建设、服务社会稳定大局。所以，检察室主要应做好以下工作：

1.搜集职务犯罪线索，起到搜集线索“情报站”作用

惩治腐败是检察机关的重要职能，检察室要将搜集职务犯罪线索作为重点职能，充分利用身处基层、贴近群众的优势，受理群众的举报、控告、申诉，接受犯罪嫌疑人投案自首。通过走访、法制宣传、召开会议、依靠检察信息员等检察信息队伍提供信息等多种形式发现职务犯罪案件线索，经检察长批准，可以对职务犯罪案件线索进行初查，对线索初核后及时提供给职能部门，依法打击职务犯罪、保护群众合法权益、净化基层政务环境，促进社会主义新农村建设。

2.配合职能部门，起到职能部门“协助站”作用

基层检察室应围绕本院中心工作，利用熟悉基层的优势，积极配合院职能部门在辖区开展相应工作。

3.延伸监督职能，起到法律监督“前哨站”作用

检察机关是国家法律监督机关，检察室是检察机关延伸到基层履行法律监督职能的眼睛和触角，检察室应发挥近距离接触基层执法、近距离倾听群众呼声的优势，依法对基层执法机关的执法行为进行法律监督，依法妥善处理群众的合理诉求，维护群众的合法权益。

4.创新社会管理，起到延伸职能“探索站”作用

（1）探索对人民法庭、公安派出所和“七站八所”的执法活动进行法律监督

在条件成熟时，探索对人民法庭、公安派出所和“七站八所”的执法活动进行法律监督，探索基层执法信息衔接机制，与人民法庭、公安派出所形成相互制约、相互配合的基层司法体系。

（2）探索检调对接机制，妥善介入矛盾纠纷调处

探索检察环节调解、和解的有关工作，配合控申部门开展涉检信访案件的调解、协调等工作，配合公诉部门对轻微刑事案件进行和解等工作。对辖区内的民事案件、轻微刑事案件，在乡镇、人民法庭、公安派出所、基层组织等有需求时视情介入调处。当然，调解工作是人民法庭、乡镇司法所、人民调解委员会的职责，检察室探索该项工作时不能够大包大揽，不能够突破法律底线，应妥善处理好与人民法庭、乡镇司法所、人民调解委员会等的关系。

（3）探索对接综治工作平台，努力维护社会稳定

乡镇、街道综治中心是维护社会稳定的一线平台，检察室可以探索对接该平台，加强与相关部门的沟通、配合，落实检察环节基层社会管理综合治理工作，立足检察职能，协助辖区乡镇及有关部门妥善处理影响稳定的事件，共同维护社会稳定。

（4）探索监督并配合社区矫正，督促矫正执法主体全面履行职责

探索配合监所部门对矫正对象进行矫正，探索配合公诉部门对被附条件不起诉人的监督考察。在条件成熟时，探索监督并配合乡镇社区矫正工作，督促乡（镇）司法所全面履行社区矫正职责。

5.掌握社情民意，起到社情民意“收集站”作用

检察室要利用身处基层的优势，听民声、摸民情、察民意，掌握辖区内的社情民意，为院职能部门在辖区开展工作提供民意信息，为院领导决策提供民意参考。

6.服务基层基础，起到经济建设“服务站”作用

检察室在做好本职工作的同时，应努力服务基层基础，开展法律服务，切实做到服务中心、服务基层、服务民生，依法妥善处理群众诉求，维护群众的合法权益，为地方经济建设保驾护航。

7.加强对外联络、起到联系基层“联络站”作用

检察室应加强与辖区乡（镇）党委、政府、部门站所的联系、沟通，争取辖区乡（镇）党委、政府、部门站所对其工作以尽量多的支持，同时加强与人民群众的联系，切实起到联系基层的“联络站”作用。

8.宣传法律知识，起到检察职能“宣传站”作用

检察室要利用贴近基层的优势，积极宣传法律知识，重点宣传检察职能，增强群众的法律意识，促进地方法治建设，扩大检察工作知晓度。

（四）建章立制，规范运行

为确保检察室工作健康规范开展，要重视建章立制，通过建立、健全工作机制、规范工作流程，保证检察室工作规范运行，并且把检察室建设纳入对基层检察院的工作考核范围。

（五）建立机制，长效保障

加强检察室建设，应建立长效保障机制。在队伍建设方面，要确立激励机制，明确职位、职级，保障待遇，其工作机构的职级规格要与人民法庭、公安派出所的

地位等同，同为副科级机构，其主要负责人应和人民法庭、公安派出所负责人一样享受副科级待遇。在经费保障方面，检察机关要积极争取地方党委政府对检察室工作的认同和支持，力争将检察室设置纳入地方财政统筹。

（六）配齐设施、配强队伍

检察室与乡镇、基层站所工作接触多，工作量较大，因此要配齐软、硬件设施，从设施上保证检察室工作的顺利开展。其次，检察室工作、生活在基层，是检察机关延伸法律监督的窗口，配备人员素质的高低直接影响到检察机关的形象和检察室工作的效果。因此要把检察室作为锻炼年轻干警的一个重要平台，在人员配备上，除抽调有较高检察业务素质和协调沟通能力的骨干到检察室外，还应选派优秀年轻干警到检察室锻炼实践，让年轻干警在与基层群众近距离接触的过程中提高协调能力和做群众工作能力。

[注释]

①邵长生，《重构乡镇基层检察室》，载《人民检察》，2009年第2期，第19页。

②祝志芳，《浅析基层检察院派驻乡镇基层检察室的健康发展》，正义网。

[作者简介]袁正平，浙江省磐安县人民检察院。