多重视角下金融支持新型城镇化比较与启示

中国人民银行衡阳市中心支行课题组

一、多重视角

（一）国外视角：经验与教训并存

1.美国：市政债券融资。市政债券是美国地方城镇化融资的主要工具，由州和地方政府及其授权机构发行的有价证券。从发行者看，在美国，几乎所有的地方政府或代理机构都将市政债券作为融资工具，约有55000个市政债券发行者；从投资者来看，美国市政债券投资群体多元化，包括个人、保险公司、银行、共同基金、信托基金、封闭式基金、公司、对冲基金等。美国市政债券的成功运作是靠一整套成熟的法律制度作保障的，市政债券法规制定委员会（MSRB）专门监管、规范券商、银行、经纪人和交易商的行为。

2.日本：财政信用支持。从20世纪40年代后期以来，日本以财政投融资支持城镇化建设，也称政府性金融。经过长期积累，目前日本财政投融资的资金规模已达到政府财政预算内资金规模的41%，被称为日本的“第二预算”。日本财政投融资资金的运用实行政策性和有偿性兼顾的原则，通常不是由政府直接进行投资，而是向若干中介机构——财政投融资机构提供融资，由它们进行特定项目的投资。同时，各级地方政府有权以债务形式举借资金，中央对地方政府债券的发行实行计划管理和协议审批制度。

3.希腊：过度透支未来。2001年希腊刚刚进入欧元区时，由于预算赤字高于欧元区设定的3%上限，高盛公司为其设计出一套“货币掉期交易”方式，为希腊政府掩饰了一笔高达10亿欧元的公共债务，从而使希腊在账面上符合了欧元区成员国的标准。除了这笔借贷，高盛还为希腊设计了多种敛财却不会使负债率上升的方法。如将国家彩票业和航空税等未来的收入作为抵押，来换取现金。这种抵押换现方式在统计中不是负债，却变成了出售，即银行债权证券化。2009年这笔货币掉期交易到期的日子，正是国际金融危机肆意蔓延的时刻，加之高盛等金融机构对希腊和欧元进行了一系列有预谋的金融攻击，希腊的债务问题便暴露出来了。希腊主权债务危机告诉我们：国家或地方发行债务必须量力而为，必须有足够的财政保证和经济支撑。

4.拉美：过度城镇化。拉美地区国家城市化快速发展开始于20世纪50年代。在农村，农业资本主义的发展提高了土地和资本的集中度；国家对农业和农村的低投入造成了农业部门的衰退和农村生活环境的恶化，大量人口难以在农村维持生活。20世纪70年代开始，大城市的人口每10年就翻一番。而城市的产业缺乏吸纳这些人口的能力，造成了城市居民的贫困化。到20世纪70年代中期，拉美国家城市人口已占总人口的60%，但在工业部门就业的人口比重不到20-30%，大约有1/4的城镇居民生活在贫民窟中，城镇人口贫困比例甚至超过农村人口的比例，被学者称之为“过度城市化”。

（二）国内视角：多元与单一同在

1.重庆：“八大投”。2002年开始，重庆市通过重组和新建等方式，成立了八大国有建设性投资集团，由政府拥有、授权经营、市场化方式运作，成为重庆基础设施、城市建设等公共领域重大项目的重要投融资平台。在重庆市确定的重大基础设施中，75%是由八大投资集团建设的。经过10多年的快速发展，“八大投”已成为重庆市除预算内、预算外之外的“第三财政”。

2.上海：自主发债。2011年11月，国内首个地方自主发债试点在上海正式启动。发行总额为71亿元的2011年上海市政府债券进行了市场化招标，获得了3倍以上的认购，显示了其被市场认可的程度。根据招标结果，3年期债券发行36亿元、中标利率3.1%，5年期债券发行35亿元、中标利率3.3%。募集的71亿元资金主要用于上海的四个领域：农村民生工程和农村基础设施；医疗卫生、教育文化等社会事业基础设施；生态建设工程；其他涉及民生的项目建设与配套等。从投资者看，有银行、保险公司、社保基金、券商和基金公司等。

3.湖南：大汉模式。被湖南省委、省政府大力推荐作为湖南新型城镇化建设排头兵的“大汉模式”，是指大汉集团以企业作为一个融资平台，把建房变成为造城。在过去的14年里，大汉集团先后在双峰、溆浦、永顺等30多个市县区投入100余亿元资金进行城镇成片区域综合开发建设，推行“修好一条发展路、建设一座致富城、营造一个温馨园”（简称“一路一市一园”）的链条式开发。在这一模式下，民营资本通过政府引导、企业运作、链条式开发、市场化经营，积极参与县域城镇基础设施建设，助推县域城镇化创新，实现了政府、企业、社会等多方共赢。

在国内视角下，我国新型城镇化建设走的是“政府引导、市场运作、金融支持、社会参与”的融资模式，适合我国国情和市场规律，但这一模式尚不成熟、不完善，主要表现在：一是单一性。新型城镇化融资高度依赖政府平台，由此弊病重重，且难以持续。二是挑战性。自[2010]国发19号文件发布以来，国家逐步加强了对地方政府平台融资的监督；加强地方政府融资平台贷款风险防控，仍是金融管理部门的主要工作之一，包括对平台贷款实行总量控制、比重限制，同时要求金融机构审慎持有融资平台债券。三是滞后性。国家层面新型城镇化规划仍在论证中，“靴子”尚未落地，金融支持面临无从下手的困惑；除山东省外，全国出台贷款贴息等配套政策措施的省市还不多，风险补偿机制的滞后导致信贷政策传导机制不畅；土地、户籍等改革滞后，新型城镇化建设难以“提速”。

（三）衡阳视角：发展与约束互依

1.人本核心：小额担保贷款。就业是民生之本。全市银行业机构强化人本理念，积极推动以创业促就业工作，让农村人口不仅“进得城”，而且“留得住”、“能发展”。衡阳市中心支行、市人社局、市财政局以及各经办银行携手合作，下岗失业人员小额担保贷款政策落地生根。2013年4月末，全市小额担保贷款余额9.1亿元，其中微利贷款项目7.4亿元，非微利贷款项目1.7亿元，成功扶持创业6712人，带动或稳定就业近16万人，涌现出肖玉莲等一批全国创业先进个人。拓宽“小额担保贷款+特色种养殖”、“小额担保贷款+农村妇女创业”、“小额担保贷款+大学生村官创业富民”等融资模式，促进金融走进经济、信贷走进民生。2012年11月，全省“小额担保贷款+特色种养殖”现场会在衡阳召开；2013年3月，中支被全国妇联授予金融支持妇女创业先进单位。

2.产业关键：油茶林权贷款。衡阳市现有油茶林近340万亩，年产油茶1.5万吨，油茶面积、产量均居全国地市级首位，被誉为“湘南油海”。在衡阳市中支积极推动下，全市油茶林权抵押贷款余额由2008年的不到20万元发展至目前的近7个亿，共支持了160个生产企业，油茶专业合作社46个，茶农5870户，支持垦复种植面积49.1万亩，旧林改造面积5.1万亩。油茶林产业效应、财富效应进一步显现，2012年油茶产业实现产值10多亿元，受益农民200多万人，人均年增收1000多元，耒阳、常宁、衡东、衡南还被列为全国油茶产业建设示范县。

3.园区重点：三进园区活动。在新型城镇化战略中，全市各银行业机构突出园区信贷支持重点，提升园区金融服务水平，开展金融产品创新、中小企业集合票据发行、跨境人民币结算“三进”园区活动。为镭目科技等科技型中小企业提供专权利质押贷款1000万元，变资源为资本，变无形资产为有形资产。2012年10月17日，衡阳市中小企业2012年第一期集合票据在中国银行间债券市场成功发行，恒飞电缆、新鑫电力、裕华化工三家园区企业为发债企业，发行金额1亿元，开全省地市级先河。至2013年5月末，全市跨境人民币业务金额3.48亿元，是2012年全年的2.56倍，给园区企业以实实在在的好处。2012年，全市15家园区工业企业总户数382个，从业人员达到145420人，实现规模工业增加值276亿元，占全市规模工业增加值的39.6%；实现工业税收27.3亿元，占全市税收总额的41.2%。

4.创新驱动：拓宽多元渠道。（1）债券融资。2009年以来，全市共发行两期城建投债券资金33亿元，其中2009年发行15亿元，2012年发行18亿元，主要用于保障性安居工程及市政基础设施建设。同时，湘江流域重金属污染治理产业债券、国家级高新园区债、产业债发行工作正在积极推进中。（2）社保基金信托贷款。2012年，市城建投依托省安居投申请社保基金信托贷款10亿元，期限3年，用于联合新村、奇峰苑保障性安居工程项目建设。（3）产业投资基金。目前全市运作的股权投资基金有四支，总规模16亿元。其中，白沙洲工业园以标准厂房建设为载体，成功发行两期白沙洲云谷投资基金，募集社会资金1.2亿元。（4）民间资本投融资服务中心。2012年，衡阳市民间资本投融资服务中心成立，引入的担保和再担保营运模式为全国首创，被业界誉为民间融资的“衡阳模式”。

4.政策联动：汇聚发展合力。衡阳市中心支行综合运用再贷款、再贴现等工具手段，为金融助推新型城镇化建设提供流动性支持。2012年以来，全市累计发放支农再贷款4.3亿元，再贴现4.43亿元。发挥好财政资金的撬动作用。市财政每年安排200万元的金融业发展专项资金、金融信贷创新应用奖励，将政府性财政资金存款综合分配与贷款挂钩，实行正向激励。加强财政资金与信贷资金的配套，如全市下岗人员小额担保贷款担保基金到位18670万元，历年累计拨付财政贴息资金近2000万元。耒阳市人民政府每年安排不低于1000万元的油茶产业发展引导基金，用于贷款贴息、保险补贴以及新造油茶林奖励。通过政府注资、担保补贴、风险代偿等手段支持担保业发展，衡阳市企业信用担保投资公司累计为800多家中小企业提供担保服务，担保金额100多亿元，帮助企业增加产值456亿元，增加税收38.8亿元，带动就业5.3万人。

在衡阳视角下，金融支持新型城镇化在创新中发展，但仍面临诸多现实约束。一是存贷比约束。2013年4月末，全市银行存贷比为39.1%，低于全省平均水平27.6个百分点，资金运用不充分，利用效率不高。二是能力约束。如在2012年全市首期中小企业集合票据发行中，本地银行普遍缺乏承销经验和专业团队，最后选择外地银行作为主承销商。三是担保约束。如县域各担保公司注册资本金一般为5000万元，达不到银行合作门槛（1亿元），虽有担保服务之名，而无业务发展之实，早已名存实亡。四是平台约束。力量分散、实力偏小、主体不突出、资本金不足等原因制约了平台融资能力。五是政策配套约束。失业人员小额担保贷款因财政贴息资金不能及时到位，全市累计拖欠经办银行贴息资金4105.82万元。六是金融生态约束。全市金融生态环境不容乐观，不良资产率在全省仍居高位，由此导致省内各银行对衡阳放贷更加谨慎，审批更加严格，授权更加控制。

二、有益启示

（一）理念很重要，金融支持新型城镇化应秉承以人为本。新型城镇化核心是人口的城镇化，新型城镇化的过程就是人口向城镇集聚、农民变市民的过程，其出发点和落脚点是提高人的幸福指数、促进人的全面发展。金融支持新型城镇化本质是以人为本民生金融的生动实践。

（二）产业很重要，金融支持新型城镇化应把握本质要求。新型城镇化关键是产业的城镇化，产业是城市立市之本；没有产业的支撑，即产业空心化或“过度城镇化”，新型城镇化难以持续。因此。要牢牢把握金融支持实体经济这一本质要求，促进农业产业化、产业集群集聚和园区发展。

（三）创新很重要，金融支持新型城镇化应消除现实约束。提高金融支持新型城镇化服务水平，消除现实约束，出路在金融创新。包括金融组织体系、信贷产品和服务模式的创新，以及银行、证券、保险合作。

（四）底线很重要，金融支持新型城镇化应强化风险管控。在金融支持新型城镇化中，风险如影随形。这些风险主要包括融资平台风险、产业风险以及期限风险。因此，金融支持城镇化建设，要把坚守不发生系统性、区域性金融风险底线放在更加突出的位置，筑牢信贷安全“防火墙”。

（五）机制很重要，金融支持新型城镇化应坚持政策联动。金融支持新型城镇化要坚持信贷政策、财政政策、金融监管政策、土地户籍等改革的协调配合，避免“孤军作战”，实行“立体战”、“合成战”以及“多兵种”作战。

三、衡阳路径

（一）做好人本文章，将民生金融进行到底。到2015年，全市累计实现70万以上农村人口市民化，城镇化率达到55%，这是全市新型城镇化建设宏伟的发展蓝图。据测算，一个农村人口市民化的平均成本约10万元，总成本在700个亿以上，金融服务需求总量大。要找准金融支持农村人口市民化切入点，坚持“五动”，即小额担保贷款带动、农村金融服务创新推动、小微企业贷款撬动、保障性住房贷款驱动、国家助学贷款拉动，关注民生，服务民生，惠及民生，全方位、多层次满足好农村人口市民化过程中创业促就业、住房、就医、社会保障等金融服务需求，促进农村人口有序转移，就业有路，创业有成，收入有增，保障有力，真正融入城镇。

（二）做好产业文章，打造衡阳产业升级版。要着力转方式，调结构，促转型，把机遇优势转化经济优势、产业优势。培育壮大股份合作社、专业合作社、龙头企业、家庭农场、种养大户等农村新型经济组织，加快推进农业产业化。改造提升装备制造、矿产开发及精深加工等传统优势产业，大力发展先进装备制造、电子信息、生物医药、新能源、新材料、节能环保、文化创意等战略型新兴产业。做大做好现代服务业，建设大湘南金融中心和现代服务中心。加强园区建设，努力把园区发展成为产业转移、自主创新的示范区。加快推进城乡一体化建设，构建以城带乡、以工促农长效机制，统筹城乡发展。

（三）做好创新文章，让资本活力竞相迸发。继续推进金融组织体系、信贷产品和服务模式创新，引入村镇银行、小贷公司、农村资金互助社等农村新型金融机构。培育发展社区银行。扩大抵（质）物范围，发展专利权质押、股权质押、林权质押、园区通（园区企业联保贷款）、供应链融资、订单贷款等融资业务。引入信贷工厂模式，简化贷款审批手续，扩大授信权限。积极推动中小企业集合票据、区域集优票据、专项债券、项目收益债、定私募债券等新型债券发行工作。用活上市公司发展引导资金，加强企业上市辅导，争取更多的企业上市融资，提高证券化比率。加快发展衡阳本土股权交易市场，提高资本运作能力。扩大保险资金投资运用新型城镇化建设的领域及比例，扶持发展农业政策性保险业务，实现保险品种向主要农产品的全覆盖，强化保险补偿、资金融资、社会管理等功能。加强银证、银保、银信、银基合作。

（四）做好改革文章，让发展源泉充分涌动。要针对新型城镇化建设及金融支持存在的深层次问题，敢于动真格，触及灵感区，突破关键点，消除体制性、机制性障碍。围绕以衡阳中心城区为核心，西渡、南岳、云集、大浦为中心的“西南云大”都市经济圈建设，深入推进衡南县农村金融服务创新综合试点，力争在创新特色信贷产品、建立金融维权中心、建设金融生态县城、完善社会信用体系、构建助农取款网络、建设金融IC卡工程、搭建外汇服务平台等十件实事上有新的突破。推进投融资改革，积极争取市政债券发行工作；整合平台资源，加大土地、资产、资源、政策等方面的支持力度，将平台的资本金做实、现金流做大、融资能力做强。实行担保主会员制，以市信用担保公司为主体，各县（市）通过认购一定比例资本金成为其会员，构建覆盖市县两级的担保体系。打破“玻璃门”现象，引导民间资本参与新型城镇化建设。整合分散于各部门的专项资金，实行统一管理，提高资金运用效率。深化户籍制度改革，取消农业和非农业户口性质划分，将城镇、农村户口登记为“居民户口”，取消就业、义务教育、技能培训等政策措施与户口性质挂钩。深化农村土地、林权制度改革，做好确权颁证登记工作，法律上适当放宽宅基地、耕地不能作为抵押物的规定，促进土地林地的有序流转和规模经营。

（五）做好协调文章，让政策合力加快形成。尽快出台国家新型城镇化发展中长期规划。加强货币信贷政策激励引导，“一行三会”制定《金融支持新型城镇化建设指导意见》，加强窗口指导。在人民银行再贷款中增加新型城镇化专项再贷款，在再贴现、差别存款准备金率、法人机构合意贷款适当向新型城镇化倾斜。将金融支持新型城镇化纳入金融机构综合评价内容。加强财政资金的撬动引导。地方财政建立新型城镇化发展引导基金，用于金融支持项目贷款贴息、担保补贴以及风险代偿，建立对银行机构的专项奖励制度。实行金融支持新型城镇化差别化监管政策，放宽存贷比、单户贷款比例限制，提高不良贷款容忍度。

参考文献：

[1] 马庆斌 刘诚.中国城镇化融资的现状与政策创新.中国市场，2012，（16）.

[2]国家信息中心经济预测部区域规划与评估专题研究组.城镇化模式国际比较与中国探索.中国证券报， 2013-3-5 .

[3]衡阳市国民经济与社会发展第十二个五年规划.